Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen i Drammen kommune 2013

Sammendrag

Fylkesmannen har undersøkt om Drammen kommune ved Nav Drammen sikrer en forsvarlig kartlegging og vurdering av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn, etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Fylkesmannen har under tilsynet i Drammen kommune ved Nav Drammen undersøkt om kommunen sikrer en forsvarlig kartlegging og vurdering av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn. At det skal være en ”forsvarlig behandling” betyr at det skal være en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet. Det betyr at stønadsbehovet skal vurderes individuelt. Dessuten betyr det at utmålingen av stønad skal samsvare med søkerens hjelpebehov.

Tilsynet ga grunnlag for å konstatere ett avvik:

Drammen kommune v/ Nav Drammen sikrer ikke lik praksis for individuell kartlegging av barnas situasjon i familier som mottar økonomisk stønad.

Dato: 22. oktober 2013

Anne Cathrine Dahl
revisjonsleder

Gisle Skaaden
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Drammen kommune fra 28.juni til 12.september 2013.

Fylkesmannen er etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9 gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll.

Revisjonen omfattet undersøkelse av:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• om tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• om tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser. Rapporten omhandler kun avvik og merknader som er avdekket under revisjonen. Derfor gir den ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områdene som tilsynet har omfattet. Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

Systemrevisjonen ble gjennomført som en oppfølging av systemrevisjon i 2011, der temaet var sosiale tjenester til familier med barn og unge i skolealder. I 2011 konkluderte Fylkesmannen med at det var grunnlag for to avvik og en merknad. Det første avviket var at Drammen kommune ikke sikret at søknader om økonomisk stønad til familier med barn og unge i skolealder behandles i henhold til krav i lov og forskrift. Det andre avviket var at Drammen kommune ikke sikret at taushetsplikten ble overholdt i saker som gjaldt økonomisk stønad. Merknaden var at Drammen kommune burde forsikre seg om at lang saksbehandlingstid og problemer med tilgjengelighet ikke førte til at frivillige organisasjoner brukte ressurser på å gi økonomisk hjelp (eller naturalytelser) til formål som var Navs ansvar å dekke.

Spørsmål om ivaretakelse av taushetsplikt var, i motsetning til i 2011, ikke tema for systemrevisjonen.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Drammen kommune har om lag 65000 innbyggere. KOSTRA-tall viser at 1920 personer mottok økonomisk stønad i 2012. Det utgjør 2,9 prosent av folketallet. Av disse mottok i underkant av 800 personer økonomisk stønad i seks måneder eller mer. I august 2013 var det registrert 154 mottakere av økonomisk stønad som hadde forsørgeransvar for barn.

Nav Drammen er et stort kontor, med om lag 150 medarbeidere. Nav-leder har to nestledere, en for administrasjon og en for fag. Førstnevnte har ansvaret for staben, forvaltningen av Husbankens ordninger og økonomiforvalterne. Nestleder fag har faglig ansvar for kontorets tjenester på både statlig og kommunal side.

Under ledelsen er det etablert sju team: Team mottak og jobbsenter, team for standard og situasjonsbestemt innsats, team for sykefraværsoppfølging, team klargjøring, team for spesielt tilpasset innsats 1 og 2, samt team økonomisk sosialhjelp.

I det løpende arbeidet med saker om økonomisk stønad er særlig team mottak og team økonomisk sosialhjelp involvert. Vedtaksmyndighet er lagt til team økonomisk sosialhjelp, med unntak av nødhjelpssaker, der team mottak mottar henvendelsen, vurderer behovet og fatter vedtak.

Ansvaret for kartlegging i forbindelse med søknader om økonomisk stønad er lagt til flere team i Nav Drammen.

Noen brukere har ikke definert innsatsbehov fra Nav Drammen, enten fordi de er nye brukere, eller fordi det har gått noe tid siden sist de var i kontakt med kontoret. Ved søknad om økonomisk stønad skal disse brukerne, og deres familiers, behov kartlegges av team mottak. Fire veiledere i team mottak har særlig ansvar for å gjennomføre slike mottakssamtaler.

Brukere som har et definert innsatsbehov, har sin veileder i ett av oppfølgingsteamene. Dersom disse brukerne søker om økonomisk stønad, er det denne veilederen som har ansvaret for å kartlegge brukers og familiens situasjon når det søkes om økonomisk stønad, og videreformidle de relevante opplysningene til team økonomisk sosialhjelp, som skal fatte vedtak.

Team økonomisk sosialhjelp har ansvar for å følge opp brukere som har fått definert sitt bistandsbehov til «varig tilpasset innsats», det vil i praksis si alders- og uførepensjonister.

I team økonomisk sosialhjelp er det fra 1. august 2013 opprettet funksjon som fagkoordinator/ fagansvarlig, tilsvarende 20 prosent stilling. Funksjonen deles mellom to veiledere, en jurist og en sosionom, som hver har 10 prosent stilling satt av til dette arbeidet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt kommunen 28. juni 2013. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Representanter fra Fylkesmannen gikk den 14. august gjennom 89 saksmapper for personer som mottar økonomisk stønad og har forsørgeransvar for barn.

Fylkesmannens representanter har som ledd i forberedelsene til tilsynsbesøket hatt samtale med daglig leder i Kirkens bymisjon i Drammen.

Åpningsmøte ble avholdt den 11.september 2013. Femten personer ble intervjuet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøteble avholdt 12. september 2013.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet er i første rekke å styrke tjenestene og rettssikkerheten for brukerne. Under tilsynet undersøker vi om det finnes rutiner på de områdene tilsynet omfatter. Vi undersøker også om disse er tilgjengelige og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om de rutinene som eventuelt er utarbeidet, er i overensstemmelse med regelverket på området. Videre skal vi undersøke hva som praktiseres på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med de rutinene som er utarbeidet, og til slutt om rutiner og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som fremlegges.

Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem på området økonomisk stønad ble innført 1.januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen ble gitt 19.november 2010.

Fylkesmannen har under tilsynet i Drammen kommune ved Nav Drammen undersøkt om kommunen sikrer en forsvarlig kartlegging og vurdering av søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn. At det skal være en ”forsvarlig behandling” betyr at det skal være en tilstrekkelig kartlegging av hjelpebehovet. Det betyr at stønadsbehovet skal vurderes individuelt. Dessuten betyr det at utmålingen av stønad skal samsvare med søkerens hjelpebehov.

5. Funn

Tilsynet ga grunnlag for å konstatere følgende avvik:

Drammen kommune v/ Nav Drammen sikrer ikke lik praksis for individuell kartlegging av barnas situasjon i familier som mottar økonomisk stønad.

Dette er avvik fra følgende regelverk:

• Lov om sosiale tjenester i Nav §§18 og 19 jf §§1, 4 og 42
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen § 4

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Ansvaret for kartlegging er lagt dels til team mottak (for brukere uten definert innsatsbehov) og teamene for oppfølging (for brukere med definert innsatsbehov).Team økonomisk sosialhjelp opplever variasjoner i kartlegging av barns situasjon når sakene mottas fra team mottak og oppfølgingsteamene.Variasjoner i kartlegginger generelt er påpekt i Nav Drammens interne rapport fra 2013, og bekreftes av de observasjoner Fylkesmannen selv har gjort gjennom intervjuer og dokumentgjennomgang.
• Team økonomisk sosialhjelp har ikke rutiner eller fast praksis for på egenhånd å kartlegge barnas situasjon i de tilfellene dette ikke er kartlagt fra før.
• De ansatte i oppfølgingsteamene har ikke fått klare føringer på hva de skal kartlegge i saker der bruker har økonomisk stønad. I praksis kartlegges barnas behov i liten grad i disse tilfellene.
• Brukermedvirkning sikres ikke alltid etter den første kartleggingssamtalen i team mottak, fordi team økonomisk sosialhjelp ikke skal følge opp brukere (med unntak av personer med varig tilpasset innsats), og fordi oppfølgingsteamene har begrenset kapasitet til å gjøre det.
• Kontakten mellom oppfølgingsteamene og brukere omhandler for en stor del status på søknader, klager og utbetalinger, samt dokumentasjon av ulike utgifter og inntekter. Dette bekreftes av journalført kontakt mellom Nav Drammen og brukere i 89 saksmapper, der det til sammen fins om lag 220 barn. Oppfølgingsteamene har dermed i liten grad mulighet til å fange opp endringer i familiens livssituasjon.
• Gjeldende liste med dokumentasjonskrav til bruker omtaler utgifter til barns aktiviteter som kan dokumenteres, og som brukers barn derfor allerede er i. Dette medfører risiko for at barn som ikke allerede er i aktiviteter, men som kan og bør være det, ikke fanges opp.
• Ledelsen sørger ikke for kvalitetetssikring av familieperspektivet i kartleggingene. Veiledere i mottak mottar i liten grad tilbakemeldinger på de kartleggingene de utfører.
• Det har blitt sendt avviksmeldinger om varierende/ manglende kartlegging av barns situasjon. De ansatte har ikke mottatt tilbakemelding på disse.
• Nav Drammens egen handlingsplan for retting av avvik etter tilsyn i 2011 har ikke blitt gjennomført som forutsatt.

6. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 §§1,4, 5, 17, 18 og 19.
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (FOR-2010-11-19 nr 1463).
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967.

7. Dokumentunderlag

Før tilsynsbesøket ble følgende dokumentasjon gjennomgått:

• Organisasjonskart for Nav Drammen pr. 1. juli 2013
• Samarbeidsavtale mellom Drammen kommune og Nav Buskerud om drift av felles lokalkontor.
• Delegeringsbestemmelser/ rutinehåndbok, herunder Drammen kommunes veiledende satser for økonomisk stønad pr. 1. januar 2013, rutiner for klargjøring av søknad, sjekklister m.m.
• Skjemaet «Dokumentasjonskrav til søknad om sosiale tjenester»
• Rutine for mottakssamtale med nye brukere som søker om sosialhjelp, sist oppdatert 1.juni 2011.
• Rollebeskrivelse for team mottak & jobbsenter datert 1. november 2011
• Powerpoint-presentasjon av KF-prosessen (kontinuerlig forbedring), samt beskrivelse av rollefordeling og intern møtestruktur som ledd i denne prosessen
• Oversikt over introduksjonsprogrammet for nye medarbeidere i Nav Drammen
• Skjema for å melde avvik i Nav Drammen
• Navneliste over veiledere og ledere som gjennomfører, tar i mot og kartlegger i saker om økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn, med oversikt over ansettelsestid og kompetanse.
• Navneliste over veiledere og ledere som fatter vedtak om økonomisk stønad til personer med forsørgeransvar for barn, med oversikt over ansettelsestid og kompetanse.
• Søknadsskjema for økonomisk stønad, både eksisterende og ny versjon (under trykking)
• Resultater fra lokal brukerundersøkelse høsten 2012
• Liste med oversikt over mottakere av økonomisk stønad med forsørgeransvar for barn

Den 14. august gikk Fylkesmannens representanter gjennom komplette saksmapper for 89 mottakere av økonomisk stønad med forsørgeransvar for barn. I disse familiene var det om lag 220 barn til sammen.

Under tilsynsbesøket 11. og 12. september ble følgende dokumentasjon gjennomgått:

• Notat etter mottakssamtaler med nye mottakere av økonomisk stønad i perioden 1.juli til 6.september 2013, i alt 27 notater.
• Utbetalingsliste for stønad til skolemateriell i 2013
• Utbetalingsliste for stønad til konfirmasjon i 2013
• Utbetalingsliste for stønad til fritid for barn i 2013
• Utbetalingsliste for stønad etter stl § 19 i 2013
• Utbetalingsliste for stønad til samvær med barn i 2013
• Utlysningstekst brukt ved intern utlysning av rolle som fagansvarlig
• Avviksmeldinger etter arbeidet med lov om sosiale tjenester i Nav, 2 stk
• Skriftlig redegjørelse for arbeidet med retting av avvik etter tilsyn i 2011

Under tilsynsbesøket hadde Fylkesmannen også oppdatert liste over mottakere av økonomisk stønad med forsørgeransvar for barn, samt tilgang til Arena og Socio for å gjøre stikkprøver.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn fra Fylkesmannen ble sendt 28. juni 2013.
• Etterspurt dokumentasjon fra Nav Drammen ble mottatt 14. august 2013
• Program for gjennomføringen av tilsynsbesøket ble sendt 19.august 2013

I tillegg har det vært kontakt pr. e-post og telefon om praktisk gjennomføring.

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen deltok:
Avdelingsdirektør Anne Cathrine Dahl (revisjonsleder)
Seniorrådgiver Gisle Skaaden (revisor)
Seniorrådgiver Magnhild B. Pettersen (revisor)
Seniorrådgiver Silje Johanne Olsen (observatør)