Rapport fra tilsyn med nattevakttjenesten Hov gård 2013

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn ved Hov gård begrenset til nattevakttjenesten i perioden 23.01.13 – 14.05.13. Revisjonen ble iverksatt som følge av flere bekymringsmeldinger, og var ikke en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse – og omsorgstjenesten etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3.

Tilsynet ble gjennomført etter samme metodikk som systemrevisjon, men var begrenset til bemanningssituasjonen på Hov gård om natten. Formålet med tilsynet var å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll og hvordan bekymringer fra pårørende følges opp av ledelsen i kommunen. Gjennom tilsynet ble det også vurdert hvilke systemer som er etablert av ledelsen for å følge opp kvaliteten på de tjenester som ytes og om disse er i overensstemmelse med de vedtak som er fattet på tjenester.

Tilsynet ble gjennomført ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under tilsynet og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Hov gård er en samlokalisert bolig for i alt 30 beboere med ulike og sammensatte behov. Det er 6 beboere i første etasje, 12 beboere i andre etasje og 12 beboere i tredje etasje. Det er ulike årsaker til at beboerne har fått tildelt bolig i bofellesskapet. Flere av beboerne har i større eller mindre grad behov for tilsyn hele døgnet. Ringerike kommune har behov for å skjære ned på utgifter som følge av stram økonomi og med virkning fra 01.09.12 vedtok kommunestyret at Hov gård skulle redusere bemanningen om natten fra tre til to nattevakter. Nedskjæringen er utelukkende økonomisk begrunnet, men kommunens vurdering er at tjenestene kan ytes på en forsvarlig måte med to nattvakter. Vedtakene til den enkelte tjenestemottaker er ikke endret i denne forbindelse, da det vurderes at de får de samme tjenestene som før. Nattvaktene skal ikke lenger utføre administrative oppgaver slik de gjorde tidligere, og det er utarbeidet en rutine som viser hvilke oppgaver som skal løses og hvilke tilsyn som skal gjennomføres i løpet av en nattevakt. Dette er gjort i samarbeid med de ansatte.

3. Gjennomføring

Tilsynet omfattet følgende aktiviteter:

Varsel om tilsyn ble sendt ut 23.01.13.

Tilsynsbesøk med befaring og intervjuer ble gjennomført 30.01.13. I alt 6 personer ble intervjuet hvorav fire nattevakter. Fylkesmannen har også hatt samtaler med pårørende i forkant av tilsynet i tilknytning til bekymringsmeldinger.

Oversikt over dokumentasjon som har blitt gjennomgått i tilknytning til tilsynet finnes under punkt 8 – dokumentunderlag

Orienteringsmøte med presentasjon av funn ble avholdt med kommunen 14.05.13.

4. Hva tilsynet omfattet

• Om virksomheten ivaretar krav i helse- og omsorgstjenestelovgivningen, herunder internkontroll
• Om den enkelte bruker får forsvarlige tjenester på natt
• Om forvaltningslovens bestemmelser er fulgt når tjenester ble innvilget og eventuelt evaluert

Fylkesmannen har, gjennom tilsynsvirksomhet knyttet til bruk av tvang overfor mennesker med utviklingshemming, vært på flere stedlige tilsyn på Hov gård. Vi har også gjennomført hendelsesbaserte tilsyn som følge av klager fra pårørende til brukere med sammensatte behov. På bakgrunn av tilbakemeldinger og informasjon vi har fått gjennom denne tilsynsvirksomheten, ble det på kort varsel besluttet å gjennomføre et tilsyn med nattevakttjenesten på Hov gård. Fylkesmannen ønsket å undersøke bakgrunnen for nedbemanningen som er foretatt og hvordan dette er ivaretatt gjennom vedtak sett opp mot brukernes behov for tjenester. Vi var blitt gjort kjent med at beboerne på Hov gård har svært ulike behov for oppfølging da det bor ulike brukergrupper i bofellesskapet.

5. Funn

Avvik 1

Ringerike kommune yter ikke en forsvarlig nattevakttjeneste til beboerne i samlokalisert bolig på Hov gård.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 4-1, 4-2, 3-1, pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a annet ledd, 3-2 sjette ledd, forvaltningslovens kapittel IV og V, ulovfestet forvaltningsrett og internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• Nåværende bemanning er ikke tilstrekkelig ut i fra de behov som fremkommer av vedtakene
• Brukerne i alle etasjer har behov for hyppige tilsyn hver natt og flere opp til en gang per time
• I flere vedtak står det at brukerne skal kunne kontakte personalet når de ikke mottar individuell hjelp og at det alltid er tilgjengelig personell
• Mange brukere har behov for tett oppfølging på natt, fire tilsyn eller mer og noen har tidvis behov for tilsyn hele natten
• Det er kun satt inn en ekstra nattevakt i løpet av perioden. Dette er en rutine ved uro hos en av beboerne
• I minst ett vedtak fremkommer det at brukeren deler nattevakt med beboerne i samme etasje. I noen vedtak fremkommer det at brukerne deler nattevakt med andre i bofellesskapet eller andre på Hov Gård
• Noen brukere trenger hjelp av to personale i løpet av natten
• Noen trenger følge tilbake til egen leilighet om natten fordi de er forvirret og usikre på hvor de er
• Brukerne som skal ha tilsyn på natt bor på tre plan. Det er ingen dokumentasjon på kommunens vurdering av om dette er forsvarlig
• Brukere går i gangene om natten og går også inn til naboer fordi det ikke er personale til stede som kan stanse dette eller hjelpe dem tilbake til egen leilighet
• Brukernes vedtak er ikke evaluert i forkant av at bemanningen ble redusert
• Reduksjonen er økonomisk begrunnet og det er ikke vurdert at dette er forsvarlig ut i fra boligens beskaffenhet, beboersammensetning og enkeltes behov for tilsyn 24 timer i døgnet

Kommentar:

Beboere bor på tre plan. Det er derfor ikke mulig for to nattvakter å ha full oversikt over beboerne i den grad det er nødvendig. Det er sannsynliggjort at ikke alle beboere har like stort behov for tilsyn og at disse blir ivaretatt på den måten de har behov for. Samtidig er det andre som har behov for mer tilsyn enn de får, og ansatte beskriver at de kan komme inn i leiligheten og ikke vite hvor beboer er. Det har hendt at de da har funnet beboer gående i gangene eller i en annen beboers leilighet. Det er laget en rutine for nattevakter i form av en tidsplan for hva som skal skje i løpet av natten, men denne planen er ikke utarbeidet ut fra brukernes vedtak. Dette fungerer bra dersom ikke noe uforutsett skjer. Det er beboere som har vedtak om bruk av tvang i form av alarm og det er beboere som har epilepsiproblematikk. Det er mulig å sette inn ytterligere en nattevakt dersom det er påkrevet, men dette krever planlegging og tar ikke høyde for akutte situasjoner som kan oppstå.

På tross av at det er redusert bemanning om natten, er det i liten grad fattet nye vedtak på tjenester. Kommunen begrunner dette med at beboere får de samme tjenestene som de hadde tidligere. Fylkesmannen finner imidlertid at flere beboere får mindre enn de har hatt, uten at dette er evaluert eller endret i vedtaks form. Pårørende er i liten grad varslet om reduksjon for den enkelte, utover at de er varslet om reduserte nattvakttjenester. De har blitt avskåret med at det ikke er noen faktisk endring i tjenesten.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen har plikt til å ha et system for internkontroll jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 tredje ledd. For å kunne sørge for helse- og omsorgstjenester på en forsvarlig måte, må kommunen sette i verk systematiske tiltak som sikrer at virksomhetens aktiviteter planlegges, gjennomføres, evalueres og korrigeres i samsvar med krav fastsatt i lov og forskrift. Kommunene har også en plikt til å sørge for kvalitetsforbedring og pasient- og brukersikkerhet jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-2. Bestemmelsene pålegger kommunen å ha et systematisk kvalitetsforbedringsarbeid som først og fremst stiller krav til systematisk styring og ledelse av tjenesten. De ansatte er kjent med internkontrollsystemet, men det skrives i liten grad avvik når beboerne ikke får de tjenestene de har krav på i henhold til vedtaket. Dette blir heller ikke etterspurt av leder eller ledelsen i kommunen. Tjenesten blir gjennomført som planlagt etter at kommunestyrevedtaket ble fattet, men det er ingen dokumentert evaluering av hvordan dette fungerer i praksis.

7. Regelverk

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. av 24.06.11 nr. 30
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10.02.67 nr. 45
• Lov om pasient- og brukerrettigheter av 02.07.99 nr. 63
• Lov om helsepersonell mv. av 02.07.99 nr. 64
• Forskrift om helsepersonellovens anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester av 16.12.11 nr. 1393
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.12.02, nr. 1731

8. Dokumentunderlag

Fylkesmannen har, i forbindelse med tilsynet gjennomgått følgende dokumentasjon:

• 47 vedtak på tjenester
• 24 tiltaksplaner
• Informasjon innhentet i forbindelse med hendelsesbaserte tilsyn hos Fylkesmannen samt stedlig tilsyn
• Saksframlegg for kommunestyret (Arkivsaksnr. 11/1359-4 Arkiv: F00) om omstilling og forbedring – kartlegging av pleie- og omsorgstjenester – anbefalinger
• Saksprotokoll sak 68/11 – omstilling og forbedring – kartlegging av pleie- og omsorgstjenester – anbefalinger
• Notat fra Agenda Kaupang til Rådmann av 26.04.11 – prosjekt – omstilling og forbedring

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 23.01.13 varsel om tilsyn til Ringerike kommune
• 25.01.13 oversendelse av program for tilsynet
• 07.02.13 mottatt dokumentasjon fra Ringerike kommune
• 06.03.13 mottatt ytterligere dokumentasjon fra Ringerike kommune
• 05.04.13 mottatt dokumentasjon fra Ringerike kommune

9. Deltakere ved tilsynet

Fylkesmannen gjennomførte samtaler med følgende ansatte:

Dato: 22.04.13

Hege Kylland
revisjonsleder

Wenche Jensen
revisor

Dokumentet er elektronisk godkjent