Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i arbeids-og velferdsforvaltningen i Ringerike kommune 2013

Sammendrag

Fylkesmannen har undersøkt om Ringerike kommune ved Nav Ringerike sørger for forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet. Det vil si om kvalifiserings­programmet er tilgjengelig for potensielle deltakere, herunder om det eksisterer forsvarlige identifiseringsprosesser, om mulige deltakere informeres om retten til kvalifiseringsprogram, og om kommunen sikrer at kartleggings, vurderings- og beslutningsprosessene ved behandling av søknader er forsvarlige. Fylkesmannen har videre undersøkt om kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram ved at tidsfrist for iverksetting overholdes, innholdet i og omfanget av programmet er i samsvar med krav i lov og forskrift, og om det gis forsvarlig oppfølging.

Tilsynet ga grunnlag for å konstatere ett avvik:

Ringerike kommune/ Nav Ringerike styrer ikke slik at kvalifiseringsprogrammet blir gjennomført i samsvar med krav i lov og forskrift.

Dato: 24. juni 2013

Gisle Skaaden
revisjonsleder

Lena K. Hjelle
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Ringerike kommune i perioden fra 8.mars til 14.mai 2013.

Fylkesmannen er etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9 gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten i arbeids- og velferdsforvaltningen. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll.

Revisjonen omfattet undersøkelse av:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• om tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• om tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Ringerike kommune har om lag 29 400 innbyggere. På tidspunktet for tilsynsbesøket hadde kommunen 26 deltakere i kvalifiseringsprogrammet.

Nav Ringerike er organisert i tre avdelinger. Avdeling for service og marked har ansvar for mottak og oppfølging av brukere med standard innsats eller situasjonsbestemt innsats etter Nav-loven §14a. Avdeling for oppfølging har ansvar for oppfølging av brukere som har spesielt tilpasset innsats etter Nav-loven §14a, i hovedsak mottakere av arbeidsavklarings­penger, ungdom, mottakere av økonomisk stønad og introduksjonsstønad og deltakere i kvalifiseringsprogrammet. Avdeling for økonomi/ forvaltning har ansvar for tildeling av økonomisk stønad og oppfølging av brukere i spørsmål som gjelder økonomi.

Deltakere i kvalifiseringsprogrammet blir fulgt opp av egne veiledere (eget team) i oppfølgingsavdelingen. Teamet har ansvar for både vurderings- og vedtaksfasen, utforming av program og oppfølging av deltakerne i programmet. Vedtak godkjennes av avdelingsleder for oppfølgingsavdelingen.

Som ledd i arbeidet med kvalitet i kvalitetsprogrammet gjennomførte NAV Ringerike sommeren 2012 intern revisjon på feltet, basert på gjennomgang av sju tilfeldig utvalgte saker. Ny intern revisjon ble tatt inn i virksomhetsplanen for 2013, og var på tidspunktet for tilsynsbesøket under arbeid. Det er utarbeidet styrende dokumenter for virksomhetens arbeid med kvalifiseringsprogrammet. Oversikt over disse er gitt i kapitlet dokumentunderlag.

Nav-leder rapporterer til kommunalsjef for helse og omsorg.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble sendt kommunen 8.mars 2013. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forkant av tilsynsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt den 13.mai 2013. Sju personer ble intervjuet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under tilsynsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 14. mai 2013.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var om kommunen sørger for at kvalifiseringsprogrammet blir tildelt og gjennomført i samsvar med krav i lov og forskrift. Under tilsynet undersøkte Fylkesmannen derfor om kvalifiseringsprogrammet er tilgjengelig for aktuelle deltakere, om kartleggingen av sakene er tilstrekkelig, og om vurderinger og vedtak som blir gjort er forsvarlige. Videre undersøkte vi om de som får innvilget deltakelse i kvalifiseringsprogrammet får program som tilfredsstiller lovens krav. Det vil si at programmet skal være individuelt tilpasset, helårig og på full tid. Vi undersøkte også kommunens oppfølging av den enkelte deltaker.

Formålet med tilsynet er i første rekke å styrke tjenesten og rettssikkerheten for brukerne. Under tilsynet undersøkte vi om det fantes rutiner på de områdene tilsynet omfattet. Vi sjekket også om disse er tilgjengelig og kjent for de ansatte. Tilsynsmyndigheten skal deretter vurdere om rutinene som eventuelt er utarbeidet, er i overensstemmelse med regelverket på området. Vi kontrollerte derfor hva som praktiseres på det aktuelle området, om dette er i overensstemmelse med interne rutiner, samt om regelverket og praksis er godt nok dokumentert i det materialet som ble framlagt.

Lovfestet plikt til å etablere et styringssystem ble innført 1.januar 2010, jf § 5 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen ble gitt 19.november 2010.

5. Funn

Tilsynet ga grunnlag for å konstatere ett avvik:

Ringerike kommune/ Nav Ringerike styrer ikke slik at kvalifiseringsprogrammet blir gjennomført i samsvar med krav i lov og forskrift.

Avviket bygger på følgende observasjoner:

• De 26 nåværende deltakerne i kvalifiseringsprogrammet har ikke et skriftlig program som viser planlagte aktiviteter på full tid (37,5 timer pr. uke).
• Flertallet av deltakerne har rent faktisk ikke planlagte, koordinerte, helårige aktiviteter på full tid. Fem deltakere er helt uten aktiviteter, fire av disse ble tatt inn i programmet i 2012.
• Det er variasjoner i hyppighet i oppfølging av deltakere i programmet. Det er ikke dokumentert at variasjonene skyldes individuelle forskjeller blant deltakerne og deres behov for oppfølging.
• Intern revisjon i juni 2012, der sju tilfeldige saker ble gjennomgått, påpekte flere mangler ved kommunens praksis for tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet. Blant disse var manglende skriftlige program og få fulltidsprogram. Ny intern revisjon er under arbeid. På tidspunktet for tilsynsbesøket var fire saker gjennomgått. Ved Fylkesmannens tilsyn var praksis ikke korrigert, og det ble fortsatt gjort funn av manglende skriftlige program og få fulltidsprogram. Dette til tross for at kommunens egne styringsdokumenter klart gir uttrykk for både at det skal foreligge skriftlig program og at programmet skal være på full tid.

Dette er avvik fra:

• Lov om sosiale tjenester i Nav § 30, jf. paragraf 1 og 2 i forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad og paragraf 4 i forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen er forpliktet til å føre internkontroll med de kommunale tjenestene i NAV Ringerike. Det vil blant annet si at kommunen plikter å styre faglig, i form av planlegging av hvordan oppgavene skal løses i samsvar med lovens krav, kontroll av om tjenestene faktisk tilfredsstiller kravene, og om nødvendig å sette inn korrigerende tiltak dersom det oppdages at praksis ikke er tilfredsstillende. Det nærmere innholdet i internkontrollplikten går fram av paragraf 4 i internkontrollforskriften, men refereres ikke nærmere her.

Virksomheten har utarbeidet styrende dokumenter for arbeidet med kvalifiserings­programmet. Disse gir uttrykk for riktig lovforståelse, og er generelt av god kvalitet. Men det kan stilles spørsmål om dokumentenes antall og omfang gjør at de er mindre praktisk anvendelige i det daglige arbeidet enn om de hadde vært færre og mer konsentrerte. Dette må kommunen selv ta stilling til i arbeidet med å rette avviket Fylkesmannen avdekket under tilsynet.

Når det gjelder virksomhetens egen kontroll av kvaliteten på arbeidet med kvalifiserings­programmet, skal alle vedtak godkjennes av avdelingsleder. Men det er begrenset løpende kontroll av arbeidet med gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet, herunder oppfølgingen av deltakerne i programmet.

Virksomheten gjennomførte en intern revisjon 2012. Rapporten etter denne er grundig og peker konkret på flere forbedringspunkter. Da virksomhetsplanen for 2013 ble utarbeidet, ble det tatt inn at ny intern revisjon skulle gjennomføres. På tidspunktet for Fylkesmannens tilsyn var ny intern revisjon under arbeid, og de foreløpige funnene var på flere punkter i stor grad de samme som sommeren 2012. Dette viser, etter Fylkesmannens vurdering, at selv om virksomhetens styringssystem har flere elementer på plass (styrende dokumenter og kontroll av egen drift), har det foreløpig ikke blitt satt i verk tilstrekkelige korrigerende tiltak for å rette de mangler virksomheten selv har identifisert. Dette er et ledelsesansvar, og viser at virksomheten pr. nå ikke har et fullt utbygd og fungerende styringssystem.

Fylkesmannen peker også på at virksomheten selv har opplyst at den kommunale toppledelsen i liten grad etterspør informasjon om faglige spørsmål når det gjelder driften av de kommunale tjenestene i NAV Ringerike.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18. desember 2009 §§ 1 og 4, og §§ 29 til 40.
• Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad av (FOR-2010-12-21 nr. 1471)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (FOR-2010-11-19 nr. 1463).
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart for Nav Ringerike inklusive beskrivelse av oppfølgingsavdelingens oppgaver og ansvar.
• Samarbeidsavtale mellom Ringerike kommune og NAV Buskerud om drift av felles lokalkontor, sist revidert 22. juni 2010.
• Samarbeidsavtale mellom Ringerike kommune og NAV Buskerud om bruk av Arena som felles oppfølgingsverktøy.
• Opplæringsplan for Ringerike kommune, etat helse og omsorg.
• Handlingsplan på HMS-området for 2012/2013.
• Virksomhetsplan for «SAS-team» i oppfølgingsavdelingen i 2013
• Dokumentet «Grensesnitt – Teamene i oppfølgingsavdelingen» (pågående arbeidsdokument).
• Korrespondanse ang. satsning på MI (motiverende intervju).
• Oversikt over ansatte som har ansvar for kartlegging, tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet, med CV for de aktuelle ansatte.
• Interne styringsdokumenter:
• «Dokumentflyt i arbeidet med Kvalifiseringsprogrammet»
• «Arbeidsprosessen med Kvalifiseringsprogrammet»
• «Aktuelle arbeidsrettede tiltak, aktiviteter og oppfølging som brukes»
• «Sjekkliste (vurdering, behandling og oppfølging av KVP-saker)»
• Rutinene «Ny sak», «Inntaksrutine», «Fravær/ lønnsutbetaling»
• Informasjonsskriv om individuell plan
• Tipshefte: «Elementer/ tiltak – individuelt tilpasset kvalifiseringsprogram»
• Brukerveiledning Arena – Plantypen «Kvalifiseringsprogram»
• Retningslinjer for registrering av kontorsperret informasjon.
• Søknadsskjema for deltakelse i kvalifiseringsprogrammet.
• Informasjonsmateriell om kvalifiseringsprogrammet.
• Rapport fra intern revisjon av arbeidet med kvalifiseringsprogrammet fra juni 2012
• Tertialrapportering kvalifiseringsprogrammet 3. tertial 2012
• Risikovurdering for kommunale tjenester i Nav Ringerike
• Rutiner for behandling av avvik, klager og tilbakemeldinger i etat helse og omsorg, inklusive avviksskjema.
• Årsplan for ledergruppen ved Nav Ringerike 2013.
• Intern korrespondanse i ledergruppen fra november 2012 om arbeidet med internkontroll.
• Oversikt over de som søkte deltakelse i kvalifiseringsprogrammet i 2013.
• Oversikt over de som ble skrevet ut av programmet eller fikk avslag på søknad i 2012.
• Oversikt over langtidsmottakere av økonomisk stønad.
• Resultater fra lokal brukerundersøkelse høsten 2012.
• Informasjon om «Treklyngen» - arbeidspraksis i arbeidslag i Ringerike kommune.

Under tilsynsbesøket ble følgende dokumentasjon gjennomgått:

• Fullstendige saksmapper for deltakere i kvalifiseringsprogrammet på tidspunktet for tilsynsbesøket (26 personer).
• Fullstendige saksmapper for deltakere som ble skrevet ut av kvalifiseringsprogrammet i 2012 og 2013, samt personer som fikk avslag på søknad om deltakelse i samme periode.
• Fullstendige saksmapper for 30 langtidsmottakere av økonomisk stønad.
• Avviksmeldinger siste år.
• Virksomhetsplan for 2013.
• Virksomhetsrapport for første tertial 2013.
• Rapport fra intern revisjon av arbeidet med kvalifiseringsprogrammet (pågående arbeidsdokument på tidspunktet for tilsynsbesøket).

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen deltok:
Seniorrådgiver Magnhild Budal Pettersen (revisor)
Seniorrådgiver Une Borg Kjølseth (revisor)
Rådgiver Lena K. Hjelle (revisor)
Seniorrådgiver Gisle Skaaden (revisjonsleder)

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet