Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark gjennomførte i perioden 27.03 – 10.08.07 systemrevisjon i Kvalsund kommune. Tilsynet ble gjennomført i samarbeid med beredskapsstaben hos Fylkesmannen i Finnmark. Informasjonsinnhentning via intervjuer ble derfor erstattet med at tilsynsmyndighetene var observatører under en kriseøvelse av kommunen.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Interkontrollsystem for sosial – og helsetjenesten
  • Plan for helsemessig og sosial beredskap, basert på risiko- og sårbarhetsanalyser

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse. Tilsynet hadde derfor særlig fokus på grunnlaget for planverket:

  • Risiko- og sårbarhetsanalyse – grunnlag for beredskapsplanen

Her med fokus på både helse- og sosialtjenesten.

Systemrevisjonen tok videre for seg de elementene av plan for helsemessig og sosial beredskap som var relevante i forhold til øvelsens innhold. Øvelsen, som ble gjennomført av beredskapsstaben, dannet på denne måten rammen for tilsynets fokus.

Øvelsen var rettet inn mot å øve kommunen særlig på deres sosiale beredskap:

  • Fastsettelse og oppdatering av beredskapsplan mv
  • Krav til samordning av beredskapsplaner
  • Minimumskrav til rutiner/ prosedyrer
  • Krav til operativ ledelse og informasjonsberedskap

Her med fokus på sosialtjenesten.

Da øvelsesscenarioet ikke skal presenteres kommunen i forkant av øvelsen, ble kommunen i revisjonsvarselet 27.03.07 kun opplyst om at tilsynet ville omfatte plan om helsemessig og sosial beredskap i kommunen.

Kvalsund kommune har en risiko- og sårbarhetsanalyse, vedtatt 24.03.99. Analysen har ikke blitt evaluert i forhold til endringer i lokale forhold, og den beskriver ikke helse- og sosialtjenestens sårbarhet og risikobilde. Man har f.eks på sosialfeltet ikke vurdert hvilket omfang av en hendelse kommunen vil kunne håndtere med ordinære ressurser og når kommunen vil ha behov for bistand fra andre.

Kommune har en krisehåndteringsplan som ble vedtatt i kommunestyret 24.06.03 og som senest ble oppdatert 09.01.07. Kommunen har en plan for helsemessig og sosial beredskap som ble vedtatt 22.06.06. I planverket er det ikke tilstrekkelig utarbeidet prosedyrer for å sikre sosialtjenestene i en beredskapssituasjon, samt at planverket ikke er tilstrekkelig samordnet.

Ved tilsynet ble det påpekt to avvik på grunn av manglende risiko- og sårbarhetsanalyse og manglende planlagt beredskap for de sosialtjenester kommunen er ansvarlig for.

For øvrig har Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark merket seg to forbedringspunkter: Kommunen har rutiner for evaluering og oppdatering av planverk, men disse blir ikke fulgt, og: Kommunene har rutiner for informasjonstiltak i planverket, men benyttet disse i liten grad under øvelsen.

Dato: 10.8.2007

Irja Mone Urdal
revisjonsleder

Liv Tove Elvenes
revisor

jørn Øygard
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Kvalsund kommune i perioden 27.03.07 – 10.08.07. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark gjennomfører i inneværende år.

Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2. Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenesten § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser, i dette tilfellet en øvelse.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Kvalsund kommune har 1 100 innbyggere og er en kystkommune i Vest-Finnmark. Kommunen grenser blant annet til Hammerfest kommune og all landtrafikk til Hammerfest går via Kvalsund kommune. Som et resultat av utbyggingen av Snøhvitfeltet har kommunen fått blant annet økt gjennomgangstrafikk, noe som har endret risikobildet i kommunen.

Kommunen har en helse- og sosialavdeling med tre undervirksomhetsområder: Sosial- og barneverntjeneste, Pleie- og omsorg og Legetjenesten. Pr 05.06.07 består Sosial- og barneverntjenesten av en fungerende sosialleder og en vakant sosialkonsulentstilling.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 27.03.07. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet 7, Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 05.06.07.

Intervjuer
Som et ledd i et samarbeid med beredskapsstaben hos Fylkesmannen i Finnmark ble intervjuene erstattet med at Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark var observatører under en øvelse av kommunen i regi av beredskapsstaben. Observasjonene, sammen med dokument-grunnlaget, ble de revisjonsbevis tilsynsmyndighetene la til grunn.

Sluttmøte ble avholdt 05.06.07.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med beredskapsplanlegging er å verne befolkningens liv og helse, og bidra til at nødvendig og faglig forsvarlig helsehjelp og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen også under kriser og katastrofer.

Med dette utgangspunktet har Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark sett på følgende:

Forskrift om internkontroll for helse- og sosialtjenesten, hvor det stilles krav til hvordan kommunen systematisk sikrer og forbedrer sine tjenester.

I følge kommunehelsetjenestelovens § 1-5 og sosialtjenestens § 3-6 plikter kommunen å utarbeide en plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenesten i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. De nærmere krav til innholdet i planverket er gitt i forskrift om beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap. Det stilles altså ikke krav om en egen plan for kommunens helse og sosialtjenester, men kommunen skal dokumentere hvordan de har planlagt sin beredskap på området.

Forskriften om beredskapsplanlegging § 2 stiller krav til fastsettelse og oppdatering av beredskapsplan mv. Kommunestyret skal fastsette planen og hyppighet for revisjon. Det skal også fremgå av planen hvor ofte planen og risiko- og sårbarhetsanalysen skal evalueres og oppdateres. Evaluering og oppdatering skal dateres og dokumenteres.

Det er nødvendig at kommunens beredskapsplan/planverk er aktuell ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser basert på lokale forhold, og at beredskapsplanen/planverket holdes oppdatert ut fra endringer av organisasjon og lokale forhold.

Forskriften stiller i § 3 krav om at det skal ligge en risiko- og sårbarhetsanalyse til grunn for beredskapsplanen. Det er nødvendig at risiko- og sårbarhetsanalysen omfatter selve virksomheten til helse- og sosialtjenesten, helse- og sosialtjenestens ansvarsområde og lokale forhold som innvirker på virksomhetens sårbarhet. Risiko- og sårbarhetsanalysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende tiltak, og som grunnlag for utarbeidelse av tiltak i beredskapsplanen for situasjoner hvor kriser og katastrofer inntreffer. Forutsetningene risiko- og sårbarhetsanalysen bygger på skal dokumenteres.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnes med kommunenes øvrige beredskapsplaner jf § 6 i forskrift om beredskapsplanlegging mv.

§ 4 i forskriften sier noe om planforutsetninger og prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift ved:

  • reduksjon av kapasitet og
  • ved ekstraordinære belastninger/ behov for økt kapasitet.

Statens helsetilsyn har beskrevet minimumskrav til innhold i beredskapsplanverket. Da tilsynsmyndigheten i dette tilsynet i hovedsak så på prosedyrer i forhold til sosialtjenesten, beskrives her minimumskravene til rutiner/ prosedyrer med hovedfokus på sosialtjenesten:

Minimumskravene innebærer blant annet at kommunene må ha tilgjengelig og oppdatert oversikt/liste over ansatte og varslingsplan for kommunens ledelse.

Videre må kommunen ha prosedyrer for interne hendelser som brann eller andre situasjoner som gjør at man bl.a. må evakuere beboere som har behov for heldøgns pleie- og omsorgs-tilbud. Kommunen må også ha rutiner/ prosedyrer for brann eller andre situasjoner for bl.a. sosialkontor. I forhold til eksterne hendelser vil det være nødvendig med prosedyrer for hendelser med lengre bortfall av strøm, vann, avløp eller IKT ved slike virksomheter/ institusjoner.

I tilknytning til denne type hendelser som rammer virksomhetens evne til å yte helse- og sosialtjenester, vil det i tillegg være nødvendig å ha prosedyrer for hvordan hjemmeboende personer som er avhengig av kommunale helse- og sosialtjenester skal få hjelp, jf. forskriften § 4 bokstav a.

Videre må kommunenes beredskapsplan/planverk omfatte denne typen prosedyrer for eksterne hendelser og ulykker som krever at virksomheten må omstille for å håndtere et større antall personer med hjelpebehov utover hva den ordinære beredskap kan håndtere, jf. forskriften § 4 første ledd bokstav b. Det mest sentrale er at kommunene har planlagt hvordan større ulykker skal håndteres.

Det er også krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap jf § 5. Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig. Operativ ledelse krever at virksomhetens ledelse må varsles og kan tre sammen, og at kommunene ved en krise eller katastrofe skal kunne treffe beslutninger om egen organisering og ressurs-disponering, samt samvirke med overordnede ledd, myndigheter og samarbeidspartnere og kunne be om bistand eller yte bistand.

Kommunen må også ha vurdert hvem og hvordan informasjon ved større ulykker og kriser skal formidles til skadde, overlevende, pårørende og offentligheten, herunder informasjon til de rammede og pårørende i forhold til behovet for oppfølgning og psykososial bistand.

På bakgrunn av dette, hadde Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark fokus på:

  • Risiko- og sårbarhetsanalyse – grunnlag for beredskapsplanen
  • Fastsettelse og oppdatering av beredskapsplan mv
  • Krav til samordning av beredskapsplaner
  • Minimumskrav til rutiner/ prosedyrer
  • Krav til operativ ledelse og informasjonsberedskap

5. Funn

Avvik 1

Kvalsund kommune har ikke sikret kvaliteten på sin beredskap gjennom utarbeidelse av risiko- og sårbarhetsanalyse som grunnlag for beredskapsplanen for helse- og sosialtjenesten.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv §§ 2, 3 og § 4f i forskrift om internkontroll for helse- og sosialtjenesten.

Avviket bygger på følgende:

  • Kommunens risiko og sårbarhetsanalyse er datert 1999 (revidert 2003).
  • Risiko- og sårbarhetsanalysen beskriver ikke helse- og sosialtjenestens virksomhet og sårbarhet.
  • Ved gjennomgang av dokumenter fant tilsynsmyndighetene at det ikke fremkommer hvor ofte risiko- og sårbarhetsanalysen skal evalueres og oppdateres.
  • Gjennom øvelsen kom det frem at man på sosialfeltet f.eks ikke har vurdert hvilket omfang av en hendelse kommunen vil kunne håndtere med ordinære ressurser og når man vil trenge bistand fra andre.

Avvik 2

Kvalsund kommune har ikke sikret forsvarlig drift av sosialtjenestene i en krisesituasjon gjennom tilstrekkelig planlagt beredskap for de sosialtjenester den er ansvarlig for.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • § 2-2 i lov om helsemessig og sosial beredskap og sosialtjenesteloven § 3-6, jf §§ 4, 6 i forskift om beredskapsplanlegging mv, og internkontrollforskriften § 4g

A. Det er ikke utarbeidet tilstrekkelig prosedyrer for å sikre sosialtjenestene i en beredskapssituasjon.

Avviket bygger på følgende:

  • I plan for helsemessig og sosial beredskap finnes få prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift ved reduksjon av kapasitet/ behov for økt kapasitet og ved ekstraordinære belastninger, for sosialtjenesten.
  • Det fremkom under øvelsen at kommunen i liten grad har tatt høyde for sårbarheten på ressurssiden på sosialtjenestefeltet (f.eks bistand fra nabokommuner og personelloversikt).

B. Planverket er ikke tilstrekkelig samordnet.

Avviket bygger på følgende:

  • Det fremkom under øvelsen at det var uklart for kriseledelsen hvilke prosedyrer og hvilken informasjon som var i hvilke planverk.

Merknad 1

Det ville være en forbedring om kommunen fulgte sine egne prosedyrer for evaluering og oppdatering av beredskapsplanverk.

Merknaden er bygget på følgende:

  • Kommunen har rutiner for evaluering og oppdatering av planverk. Det fremkommer derimot ikke av planverket hvorvidt disse er fulgt.
  • Kommunen informerte også tilsynet 05.06.07 om at rutinen for evaluering og oppdatering ikke blir fulgt.

Merknad 2

Det ville være en forbedring om kommunen fulgte sine egne prosedyrer for informasjonstiltak.

Merknaden er bygget på følgende:

  • Kommunen har rutiner for informasjonstiltak i kriseplanen. Disse rutinene ble i liten grad benyttet under øvelsen.
  • Under øvelsen kom det i liten grad frem hvordan kommunen formidlet informasjon til pårørende.

6. Regelverk

  • Lov av 30. mars 1984 om statlig tilsyn med helsetjenesten
  • Lov av 23. juni 2000 om helsemessig og sosial beredskap
  • Lov av 13. desember 1991 om sosiale tjenester mv
  • Lov av 19. november 1992 om helsetjenester i kommunen
  • Forskrift av 20. desember 2002 om internkontroll i helse- og sosialtjenesten
  • Forskrift av 23. juli 2001 om krav til beredskapsplanlegging mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap.

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Krisehåndteringsplan for Kvalsund kommune, sist oppdatert 09.01.07
  • Plan for helsemessig og sosial beredskap i Kvalsund kommune, vedtatt 22.06.06
  • Risiko- og sårbarhetsanalyse, vedtatt 24.03.99
  • Oversikt over helse- og sosialpersonell i aktiv tjeneste i kommunen, oppdatert 16.04.07
  • Organisasjonskart Helse- og sosialavdeling i Kvalsund kommune

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark:

  • Revisjonsvarsel sendt kommunen 27.03.07
  • Kommunens oversendelse av anmodet informasjon mottatt 20.04.07
  • Brev om program sendt kommunen 16.05.07
  • Foreløpig rapport oversendt kommunen 04.07.07
  • Kommunens muntlige svar på foreløpig rapport 08.08.07
  • Endelig rapport oversendt kommunen 10.08.07

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som deltok i øvelsen.


Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Seniorrådgiver Liv Tove Elvenes, Fylkesmannen i Finnmark, sosialseksjonen
Ass. fylkeslege Bjørn Øygard, Helsetilsynet i Finnmark
Rådgiver Irja Mone Urdal, Helsetilsynet i Finnmark

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Deltaker i øvelsen

Sluttmøte

Line Andersen

Oppvekst- og kulturleder

X

X

X

Linda Duurhuus

Fung.sosial- og barnevernleder

X

X

X

Frode Enoksen

Sivilforsvarsadjutant (observatør)

X

 

X

Jan Henning Fosshaug

Helse- og sosialleder

X

X

X

Roger Jakobsen

Sjef HV 17 (observatør)

X

   

Ellen Johansen

Soneleder PLO sone Kokelv

 

X

 

Geir Nesse

Rådmann

X

X

X

Ragnar Olsen

Ordfører

X

X

X

Jon E. Strige

Avd. ingeniør Plan og utv.

X

X

X

Jonny Stenersen

Brannsjef

X

X

X

Tarja Stenersen

Kommunelege 1

X

X

X