Helsetilsynet

Hovedmeny

Historisk arkiv Dette innholdet er arkivert og vil ikke bli oppdatert.

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark gjennomførte i perioden 27.03 – 10.08.07 systemrevisjon i Loppa kommune. Tilsynet ble gjennomført i samarbeid med beredskapsstaben hos Fylkesmannen i Finnmark. Informasjonsinnhentning via intervjuer ble derfor erstattet med at tilsynsmyndighetene var observatører under en kriseøvelse av kommunen.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Interkontrollsystem for sosial – og helsetjenesten
  • Plan for helsemessig og sosial beredskap, basert på risiko- og sårbarhetsanalyser

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal bygge på en risiko- og sårbarhetsanalyse. Tilsynet hadde derfor særlig fokus på grunnlaget for planverket:

  • Risiko- og sårbarhetsanalyse – grunnlag for beredskapsplanen

Her med fokus på både helse- og sosialtjenesten.

Systemrevisjonen tok videre for seg de elementene av plan for helsemessig og sosial beredskap som var relevante i forhold til øvelsens innhold. Øvelsen, som ble gjennomført av beredskapsstaben, dannet på denne måten rammen for tilsynets fokus.

Øvelsen var rettet inn mot å øve kommunen særlig på deres sosiale beredskap:

  • Fastsettelse og oppdatering av beredskapsplan mv
  • Krav til samordning av beredskapsplaner
  • Minimumskrav til rutiner/ prosedyrer
  • Krav til operativ ledelse og informasjonsberedskap

Her med fokus på sosialtjenesten.

Da øvelsesscenarioet ikke skal presenteres kommunen i forkant av øvelsen, ble kommunen i revisjonsvarselet 27.03.07 kun opplyst om at tilsynet ville omfatte plan om helsemessig og sosial beredskap i kommunen.

Loppa kommune har en risiko- og sårbarhetsanalyse, vedtatt 30.11.98. Risiko- og sårbarhetsanalysen har ikke blitt evaluert i forhold til endringer i lokale forhold, og den beskriver ikke helse- og sosialtjenestens sårbarhet og risikobilde. Man har f.eks på sosialfeltet ikke vurdert hvilket omfang av en hendelse kommunen vil kunne håndtere med ordinære ressurser og når kommunen vil ha behov for bistand fra andre.

Kommunen har en kriseplan som ble sist revidert i kommunestyret 20.02.04. Kommunen har også en Beredskapsplan for levekårsetaten som ikke er vedtatt, og som preges av manglende oppdatering og implementering av de nye lovkravene. I planverket er det blant annet ikke tilstrekkelig utarbeidet prosedyrer for å sikre sosialtjenestene i en beredskapssituasjon, samt at planverket i kommunen ikke er tilstrekkelig samordnet.

Ved tilsynet ble det påpekt to avvik på grunn av manglende risiko- og sårbarhetsanalyse og manglende planlagt beredskap for de sosialtjenester kommunen er ansvarlig for.

For øvrig har Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark merket seg to forbedringspunkter: Kommunen har rutiner for evaluering og oppdatering av planverk, men disse blir ikke fulgt, og: Kommunene har rutiner for informasjonstiltak i planverket, men de er uklare og ble i liten grad benyttet under øvelsen.

Under øvelsen var kommunens kriseledelse meget engasjert, aktiv og løsningsorientert.

Dato:

Irja Mone Urdal
revisjonsleder

Liv Tove Elvenes
revisor

Bjørn Øygard
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Loppa kommune i perioden 27.03.07 – 10.08.07. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark gjennomfører i inneværende år.

Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2. Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenesten § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser, i dette tilfellet en kriseøvelse.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Loppa kommunen har en levekårsetat hvor helse- og sosialtjenestene, skole, barnehage og kultur har vært samorganisert. Etaten har vært ledet av en levekårssjef. Denne stilling er pr 07.06.07 ikke lenger besatt, og kommunen oppgir at de nå er i en prosess hvor de diskuterer hvordan tjenestene skal organiseres fremover. Pr. 07.06.07 har de en leder for helse- og sosialtjenesten og en leder for pleie- og omsorg som er direkte underlagt rådmann. I tillegg til helse- og sosialleder er det en sosialkonsulent ansatt.

Loppa kommune har 1 150 innbyggere og er en kystkommune i Vest-Finnmark. Halvparten av innbyggerne bor i kommunesenteret Øksfjord, mens de resterende er bosatt i mindre samfunn rundt Lopphavet.

Loppa har daglig avganger av Hurtigruta og hurtigbåt. Kommunikasjon mellom Øksfjord og småsamfunnene avhenger av hurtigbåt og ferge. Det er én veiforbindelse ut av kommunen, og nærmeste nabokommunesenter med flyplass ligger 12 mil unna.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 27.03.07. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet 7, Dokumentunderlag.

Formøte ble ikke avholdt.

Åpningsmøte ble avholdt 07.06.07.

Intervjuer
Som et ledd i et samarbeid med beredskapsstaben hos Fylkesmannen i Finnmark ble intervjuene erstattet med at Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark var observatører under en øvelse av kommunen i regi av beredskapsstaben. Observasjonene, sammen med dokument-grunnlaget, ble de revisjonsbevis tilsynsmyndighetene la til grunn.

Sluttmøte ble avholdt 07.06.07.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med beredskapsplanlegging er å verne befolkningens liv og helse, og bidra til at nødvendig og faglig forsvarlig helsehjelp og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen også under kriser og katastrofer.

Med dette utgangspunktet har Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark sett på følgende:

Forskrift om internkontroll for helse- og sosialtjenesten stiller krav til hvordan kommunen systematisk sikrer og forbedrer sine tjenester.

I følge kommunehelsetjenestelovens § 1-5 og sosialtjenestens § 3-6 plikter kommunen å utarbeide en plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenesten i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. De nærmere krav til innholdet i planverket er gitt i forskrift om beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap. Det stilles altså ikke krav om en egen plan for kommunens helse og sosialtjenester, men kommunen skal dokumentere hvordan de har planlagt sin beredskap på området.

Forskriften om beredskapsplanlegging § 2 stiller krav til fastsettelse og oppdatering av beredskapsplan mv. Kommunestyret skal fastsette planen og hyppighet for revisjon. Det skal også fremgå av planen hvor ofte planen og risiko- og sårbarhetsanalysen skal evalueres og oppdateres. Evaluering og oppdatering skal dateres og dokumenteres.

Det er nødvendig at kommunens beredskapsplan/planverk er aktuell ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser basert på lokale forhold, og at beredskapsplanen/planverket holdes oppdatert ut fra endringer av organisasjon og lokale forhold.

Forskriften stiller i § 3 krav om at det skal ligge en risiko- og sårbarhetsanalyse til grunn for beredskapsplanen. Det er nødvendig at risiko- og sårbarhetsanalysen omfatter selve virksomheten til helse og sosialtjenesten, helse- og sosialtjenestens ansvarsområde og lokale forhold som innvirker på virksomhetens sårbarhet. Risiko- og sårbarhetsanalysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende tiltak, og som grunnlag for utarbeidelse av tiltak i beredskapsplanen for situasjoner hvor kriser og katastrofer inntreffer. Forutsetningene risiko- og sårbarhetsanalysen bygger på skal dokumenteres.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnes med kommunenes øvrige beredskapsplaner jf § 6 i forskrift om beredskapsplanlegging mv.

§ 4 i forskriften sier noe om planforutsetninger og prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift ved:

  • reduksjon av kapasitet og
  • ved ekstraordinære belastninger/ behov for økt kapasitet.

Statens helsetilsyn har beskrevet minimumskrav til innhold i beredskapsplanverket. Da tilsynsmyndigheten i dette tilsynet i hovedsak så på prosedyrer i forhold til sosialtjenesten, beskrives her minimumskravene til rutiner/ prosedyrer med hovedfokus på sosialtjenesten:

Minimuskravene innebærer blant annet at kommunene må ha tilgjengelig og oppdatert oversikt/liste over ansatte og varslingsplan for kommunens ledelse.

Videre må kommunen ha prosedyrer for interne hendelser som brann eller andre situasjoner som gjør at man bl.a. må evakuere beboere som har behov for helsdøgns pleie- og omsorgs-tilbud. Kommunen må også ha rutiner/ prosedyrer for brann eller andre situasjon for bl.a. sosialkontor. I forhold til eksterne hendelser vil det være nødvendig med prosedyrer for hendelser med lengre bortfall av strøm, vann, avløp eller IKT ved slike virksomheter/ institusjoner.

I tilknytning til denne type hendelser som rammer virksomhetens evne til å yte helse- og sosialtjenester, vil det i tillegg være nødvendig å ha prosedyrer for hvordan hjemmeboende personer som er avhengig av kommunale helse- og sosialtjenester skal få hjelp, jf. forskriften § 4 bokstav a.

Videre må kommunenes beredskapsplan/planverk omfatte denne typen prosedyrer for eksterne hendelser og ulykker som krever at virksomheten må omstille for å håndtere et større antall personer med hjelpebehov utover hva den ordinære beredskap kan håndtere, jf. forskriften § 4 første ledd bokstav b. Det mest sentrale er at kommunene har planlagt hvordan større ulykker skal håndteres.

Det er også krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap jf § 5. Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig. Operativ ledelse krever at virksomhetens ledelse må varsles og kan tre sammen, og at kommunene ved en krise eller katastrofe skal kunne treffe beslutninger om egen organisering og ressurs-disponering, samt samvirke med overordnede ledd, myndigheter og samarbeidspartnere og kunne be om bistand eller yte bistand.

Kommunen må også ha vurdert hvem og hvordan informasjon ved større ulykker og kriser skal formidles til skadde, overlevende, pårørende og offentligheten, herunder informasjon til de rammede og pårørende i forhold til behovet for oppfølgning og psykososial bistand.

På bakgrunn av dette, hadde Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark fokus på:

  • Risiko- og sårbarhetsanalyse – grunnlag for beredskapsplanen
  • Fastsettelse og oppdatering av beredskapsplan mv
  • Krav til samordning av beredskapsplaner
  • Minimumskrav til rutiner/ prosedyrer
  • Krav til operativ ledelse og informasjonsberedskap

5. Funn

Avvik 1:

Loppa kommune har ikke sikret kvaliteten på sin beredskap gjennom utarbeidelse av risiko- og sårbarhetsanalyse som grunnlag for beredskapsplanen for helse- og sosialtjenesten.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv §§ 2, 3, og § 4f i forskrift om internkontroll for helse- og sosialtjenesten.

Avviket bygger på følgende:

  • Kommunens risiko- og sårbarhetsanalyse er fra 1998.
  • Risiko- og sårbarhetsanalysen beskriver ikke helse- og sosialtjenestens virksomhet og sårbarhet.
  • Ved gjennomgang av dokumenter fant vi at det ikke var tatt stilling til hvor ofte risiko- og sårbarhetsanalysen skal evalueres og oppdateres.
  • Gjennom øvelsen kom det frem at man på sosialfeltet f.eks ikke har vurdert hvilket omfang av en hendelse kommunen vil kunne håndtere med ordinære ressurser og når man vil trenge bistand fra andre.

Avvik 2:

Loppa kommune har ikke sikret forsvarlig drift av sosialtjenesten i en krisesituasjon gjennom tilstrekkelig planlagt beredskap for de sosialtjenester den er ansvarlig for.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • § 2-2 i lov om helsemessig og sosial beredskap og sosialtjenesteloven § 3-6, jf §§ 2, 4, 6 i forskift om beredskapsplanlegging mv, og internkontrollforskriften § 4g

A.  Beredskapsplan for levekåretaten er ikke vedtatt og rutiner for oppfølging og evaluering av planverket gjennomføres ikke i hht kommunens egne rutiner.

Avviket bygger på følgende:

  • Beredskapsplanen for levekårsetaten er ikke vedtatt.
  • Ved gjennomgang av dokumenter fremkommer det at kommunen har rutiner for oppfølging av beredskapsarbeidet i kommunen, men kommunen oppgir 07.06.07 at de ikke følger sine egne rapporteringsrutiner.

B.  Det er ikke utarbeidet tilstrekkelig prosedyrer for å sikre sosialtjenestene i en beredskapssituasjon.

Avviket bygger på følgende:

  • Under øvelsen viste kommunen til mange tilgjengelige ressurser. Dette er ikke omtalt i planverket.
  • Beredskapsplan for levekårsetaten har få prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift ved reduksjon av kapasitet/ behov for økt kapasitet og ved ekstraordinære belastninger, for helse- sosialtjenesten.
  • Beredskapsplanverket til kommunen har i liten grad tatt høyde for sårbarheten på ressurssiden på sosialtjenestefeltet.
  • Det kom frem under øvelsen at kommunen ikke har rutiner for å be om bistand fra nabokommuner jf § 3-6 i sosialtjenesteloven og § 1-5 i kommunehelsetjenesteloven.

C.  Planverket er ikke tilstrekkelig samordnet.

Avviket bygger på følgende:

  • I beredskapsplanen for levekårsetaten er ikke informasjonstiltak nevnt, det vises heller ikke til hvor dette er omtalt.
  • Ved gjennomgang av dokumentasjonen fant tilsynsmyndighetene at forholdet mellom de ulike planverkene ikke er omtalt.

Merknad 1:

Det ville være en forbedring om kommunen fulgte sine egne prosedyrer for evaluering og oppdatering av beredskapsplanverk

Merknaden bygger på følgende observasjoner:

  • Kommunen har rutiner for evaluering og oppdatering av planverk. Det fremkommer derimot ikke av planverket hvorvidt disse er fulgt og kommunen kan ikke fremlegge dokumentasjon på at rutinen er fulgt.

Merknad 2:

Det ville være en forbedring om kommunen hadde tydeligere rutiner for hvordan informasjon blir formidlet.

Merknaden bygger på følgende observasjon:

  • Kommunen har rutiner for informasjonstiltak i kriseplanen. Det var uklart hvorvidt disse ble fulgt under øvelsen.
  • Under øvelsen var det uklart hvordan informasjon ble formidlet mellom kriseledelsen og informasjonsavdelingen og det fremkom ingen klar rollefordeling mellom kriseledelsen og informasjonsavdelingen om informasjonshåndteringen.
  • Under øvelsen var det var uklart hvordan informasjonen ble formidlet til pårørende.

6. Regelverk

  • Lov av 30. mars 1984 om statlig tilsyn med helsetjenesten
  • Lov av 23. juni 2000 om helsemessig og sosial beredskap
  • Lov av 13. desember 1991 om sosiale tjenester mv
  • Lov av 19. november 1992 om helsetjenester i kommunen
  • Forskrift av 20. desember 2002 om internkontroll i helse- og sosialtjenesten
  • Forskrift av 23. juli 2001 om krav til beredskapsplanlegging mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap.

7. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Kriseplan for Loppa kommune, sist revidert 20.02.04
  • Beredskapsplan for levekårsetaten, ikke vedtatt. I denne planen ligger også oversikt over helsepersonell i kommunen.
  • Risiko- og sårbarhetsanalyse, vedtatt 30.11.98
  • Oversikt over sosialpersonell i kommunen, oppdatert mai 2007
  • Organisasjonskart over kommunens helse- og sosialtjenester, pr mai 2007

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark:

  • Revisjonsvarsel sendt kommunen 27.03.07
  • Kommunens oversendelse av anmodet informasjon pr e-post mottatt 18.04 og 24.05.07
  • Brev om program sendt kommunen 16.05.07
  • Foreløpig rapport oversendt kommunen 04.07.07
  • Kommunens svar på foreløpig rapport 16.07.07
  • Endelig rapport oversendt kommunen 10.08.07

8. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som deltok i øvelsen.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Ulf Grønn

Lensmann (observatør)

X

X

Tommy Hansen

Helse- og sosialsjef

X

X

X

Halvard Holst-Olsen

Områdesjef i ytre Finnmark HV 17 (observatør)

X

X

Arne Dag Isaksen

Ordfører

X

X

X

Solbjørg Jensen

Saksbehandler på rådmannskontoret

X

X

X

Paul Olav Røsbø

Kommunelege 1

X

X

X

Jostein Størdal

Rådmann

X

X

X

Berit Wilhelmsen

Førstesekretær

X

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Seniorrådgiver Liv Tove Elvenes, Fylkesmannen i Finnmark, sosialseksjonen
Ass. fylkeslege Bjørn Øygard, Helsetilsynet i Finnmark
Rådgiver Irja Mone Urdal, Helsetilsynet i Finnmark