Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark gjennomførte tilsyn med tjenestetilbudet til voksne personer med psykiske lidelser i Karasjok kommune 5.-7. september 2007.

Tilsynet ble utført som systemrevisjon og omfattet følgende områder:

  • Oppstartsfase: tilgjengelighet, håndtering av nye henvendelser, planlegging, utredning og beslutning.
  • Iverksettingsfasen: fra planer, beslutninger og vedtak til konkrete tjenester og tiltak.
  • Oppfølgingsfasen: oppfølging av tjenestemottakere, revurdering av behov og eventuell justering av tjenester.

I tilknytning til hver fase har det vært undersøkt om kommunen oppfyller krav i helse – og sosiallovgivningen til brukermedvirkning, koordinering, individualisering og faglig forsvarlig tjenesteyting.

Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt innenfor de reviderte områdene:

Avvik 1:

Karasjok kommune sikrer ikke koordinert utredning, planlegging, gjennomføring og evaluering av tjenester til personer med alvorlig psykiske lidelser.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at tjenestemottakerne med alvorlige psykiske lidelser får forsvarlige tjenester med hensyn til kontinuitet, stabilitet og forutsigbarhet.

Dato: 30.09.2007

Siri Ramberg
revisjonsleder

Grethe Hansen
revisor

Liv Tove Elvenes
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Karasjok kommune i perioden 5. - 7. september 2007. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet som Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark gjennomfører i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn gitt i oppdrag fra Statens Helsetilsyn.

Målgruppen for tilsynet er voksne med alvorlige psykiske lidelser som bor utenfor institusjon.

Dette tilsynet omfatter både helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt Helsetilsynet i fylket og sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn fra Fylkesmannen.

Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2. Fylkesmannen kan føre tilsyn med kommunenes virksomhet etter sosialtjenesteloven § 2-6 og etter sosialtjenesteloven kapitlene 4, 4a 6 og 7.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Karasjok kommune er en samisk kommune med 2 873 innbyggere pr. 01.01.07. Rundt 80 % av kommunenes innbyggere er samisktalende, og samisk og norsk er likestilte som forvaltningsspråk. Kommunen er Norges nest største kommune i utstrekning. Karasjok har et samisk spesialistlegesenter og Barne - og ungdomspsykiatrisk poliklinikk.

Kommunen er organisert med rådmann, etatssjefer og enhetsledere.

Tjenester til psykisk syke gis hovedsakelig av en egen psykososial enhet, hjemmetjenesten, kommunelege og sosialtjenesten. Enhetene ligger under helse – og sosialsjefens ansvarsområde og tjenestene til psykisk syke koordineres av en koordinator med plan – og administrative funksjoner. Denne stillingen er en stabsfunksjon underlagt helse – og sosialsjefen og er samlokalisert med sosialtjenesten. Stillingen har også ansvar for tjenester til funksjonshemmede, ansvar for å tildele sosiale tjenester til disse gruppene, og fungerer også som stedfortreder ved sosialleders fravær. Koordinator har eneansvar for arbeidet med individuell plan.

Psykiatritjenesten i kommunen har i følge organisasjonsbeskrivelsen to hovedoppgaver, forebygging og klinisk virke. Med forebyggende virksomhet mener kommunen mer strukturelle tiltak på systemnivå. Den kliniske virksomheten skal utøves av hjemmesykepleien i samråd med fastlege, mens den samtaleterapeutiske virksomheten skal utøves av en terapeut som er underlagt koordinator for psykiatrien. Hjemmesykepleien deler ut medisiner slik det er forordnet av lege, de doserer og skal i tillegg sjekke allmenntilstanden. Hjemmesykepleien har ansvar for å holde fastlegene orientert om pasientens helbred, relatert til medisinbruken.

Rapporteringen skal skje ved at fastlege kontaktes. Alle avvik forbundet med >medisineringen skal gis til fastlegen så raskt som mulig. Hjemmetjenesten har i en periode på flere måneder vært uten leder. Ny leder er nå tilsatt.

Det kommunen beskriver som samtaleterapeutisk virksomhet består av en stilling som fram til januar 2007 var besatt av en psykiatrisk sykepleier. Denne hadde ansvar for å iverksette tiltak som samtaleterapi, sosialisering og miljøterapi. Samtalene skal journalføres og det skal gis jevnlig rapporter til hjemmesykepleien. I særlige tilfeller skal det avgis rapport til fastlegen. Fra januar og ut august måned i år, var stillingen besatt av en sosionom. Denne personen hadde ikke spesialutdanning innenfor psykisk helsevern, og snakket ikke samisk. Stillingen er nå lyst ut, og det er en kvalifisert søker til denne.

Legetjenesten består av flere leger som har vært lang tid i kommunen. Ordningen med at en lege hadde tilsynsfunksjon med psykiatriske pasienter i kommunen er avsluttet, men kommunelege1 har en rådgivningsfunksjon ovenfor ansatte i psykiatritjenesten.

I sosialtjenesten er det tilsatt 2 sosionomer, 1 barnevernspedagog og 1 sekretær i tillegg til sosialleder. Tjenesten har ingen spesielle arbeidssoppgaver i forhold til mennesker med alvorlige psykiske lidelser, men tildeler tjenester til disse på lik linje med andre.

Det har lenge vært knyttet en del uklarheter i forhold til hjemmetjenestens ansvar for psykiatriske pasienter. Denne uklarheten resulterte i et brev fra helse og sosialsjef Svein Ole Persen, datert 01.09.06 til involverte deltjenester som presisere hjemmetjenestens ansvar. I brevet står det bl. a. hjemmetjenesten skal organisere pleie og omsorgstjenester for hjemmeboende med psykiske lidelser, herunder utføre medisinhåndtering og oppfølging, hjemmesykepleie, hjemmehjelp og matombringing.

Både fastlege og sosialleder kan henvise pasienter til psykiatritjenesten. Totalt er det ca 20 pasienter tilknyttet denne tjenesten. Av disse er det ca 15 som også har kontakt med hjemmetjenesten.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 15. mars 2007. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 6. september 2007.

Intervjuer
10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 7. september 2007.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet har undersøkt ulike deler av tjenestetilbudet til voksne med alvorlige psykiske lidelser som har behov for langvarige og/eller koordinerte helse- og sosialtjenester. De aktuelle problemområder som er undersøkt er innelt i 3 faser:

Oppstartsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

  • Sikrer at den har tilgjengelige helse- og sosialtjenester som på en forsvarlig måte mottar og om nødvendig henviser til rette instans.
  • Sikrer forsvarlig utredning og samordnet planlegging av tjenestebehovet i samarbeid med tjenestemottaker.
  • Fatter beslutninger og vedtak som tilrettelegger for forsvarlige tjenester.

Iverksettingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

  • Sikrer at tiltak og tjenester blir iverksatt innen forsvarlig tid.
  • Sikrer at tjenester og tiltak som iverksettes er i tråd med planer, vedtak og beslutninger.
  • Sikrer krisehåndtering på en forsvarlig måte.

Oppfølgingsfasen

Tilsynet har undersøkt om kommunen:

  • Sikrer kontinuitet og stabilitet i tjenesten.
  • Sikrer at nye /endrede tjenestebehov fanges opp og at nødvendige endringer iverksettes på en samordnet måte.

I forhold til hver fase er det undersøkt om kommunen ivaretar myndighetskrav i forhold til: 

  • Brukermedvirkning
  • Koordinering
  • Individualisering
  • Faglig forsvarlig tjenesteyting

5. Funn

Avvik 1:

Karasjok kommune sikrer ikke koordinert utredning, planlegging, gjennomføring og evaluering av tjenester til personer med alvorlig psykiske lidelser.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

  • Ansvar og oppgavefordeling mellom ulike tjenesteytere i hjemmetjenesten og psykiatrisk enhet synes uklar for noen ansatte. Selv om det i brevs form fra helse – og sosialsjef er presisert hvordan ansvar og arbeidsoppgaver skal være, synes ikke denne presiseringen å kunne aksepteres av enkelte tjenesteytere.
  • Utredning og kartlegging gjøres av ergoterapeut som er tilsatt i kommunen, noe som synes å være dårlig kjent for det resterende tjenesteapparatet
  • De fleste enkeltvedtak viser ikke hva vedtakene bygger på, og mangler i stor grad en utfyllende begrunnelse for det tilbud personen får. Tilsynet fant noen vedtak fra 2004 som var betydelig bedre på dette området.
  • Det fattes ikke formelle vedtak om hjemmesykepleie, og kun leilighetsvis på hjemmehjelp. Ved gjennomgangen av journaler fant tilsynet flere utgåtte vedtak, og ingen opplysninger om hvilke tjenester/om tjenestemottaker har tjenester nå.
  • I et vedtaket synes det som om tjenestetilbudet er individuelt tilpasset tjenestemottaker, men utfra øvrige vedtak og opplysninger under intervju synes det som om det ikke foretas individuelle vurderinger i de aller fleste tilfeller.
  • På bakgrunn av divergerende opplysninger under intervjuene er det uklart for tilsynet hvor mye/om de ulike deltjenestene informeres og involveres i utredningen før beslutninger tas.
  • Opplysninger i intervju viser at det ikke sikres forsvarlig observasjon og oppfølging av tjenestemottakers psykiske tilstand.
  • I intervju framkommer det at virkninger og bivirkninger av medikamentell behandling ikke systematisk observeres.
  • Det er ikke rutiner for regelmessig evaluering av det tilbudet som gis tjenestemottaker.
  • Det er ikke utarbeidet rutiner for utveksling av nødvendig informasjon om felles tjenestemottaker mellom de ulike deltjenestene.
  • Tilsynet har fått opplyst gjennom intervju at det har vært vanskelig å få til samarbeid mellom de ulike deltjenestene og enkelpersoner innenfor disse.
  • Opplysninger i journal viser at det skjer lite informasjonsutveksling mellom deltjenestene.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om helsetjenenester i kommunene, § 1-3 a jf § 2-1, lov om sosiale tjenester § 3-2 § 4-2 jf § 4-3, og forskrift om internkontroll i sosial og helsetjenesten § 4

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at tjenestemottakerne med alvorlige psykiske lidelser får forsvarlige tjenester med hensyn til kontinuitet, stabilitet og forutsigbarhet.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

  • Kommunen har ikke sikret stabilitet og kontinuitet i tjenesten som sikrer at mennesker med psykiske lidelser får det tjenester de har krav på til en hver tid:
    • Kommunen har ikke system som legger til rette for at tjenestebehovet midlertidig avhjelpes ved ferieavvikling og lignende.
    • Ved langtidsfravær hos nøkkelpersonell ivaretas tjenestene ikke i tilstrekkelig grad av andre.
  • Det finnes ikke en helhetlig oversikt over hvilke tilbud den enkelte bruker får, og det er vanskelig for tilsynet å se hvilke tjenester den enkelte har, både totalt og i fra enkeltvirksomheter.
  • Informasjonen om den enkelte er spredt i 3-5 mapper som finner hos de ulike tjenestene. Dokumentasjonen i den enkelte mappe framstår som rotete og lite oversiktig. Det synes som om det ikke er noen fast rutine for hva som settes inn i permene.
  • Det framkommer i intervju at enkelte ansatte ikke vet om personen har tjenester fra andre tjenesteområder enn den de selv arbeider i, og i så tilfelle hvilke.
  • Det er umulig for tilsynet å finne ut om personene får de tjenester de har edtak på ved å lese gjennom journal eller annen skriftlig informasjon.
  • Det er kjent i organisasjonen hvem som har ansvar for IP, og man arbeider med disse, men tjenesten er meget sårbar da dette ansvaret kun er lagt til én person.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Kommunehelsetjenesteloven § 2-1, jf sosialtjenesteloven § 4-3, Kvalitetsforskriftens § 3

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Karasjok kommune har organisert seg slik at de har en egen psykiatritjeneste som skal ivareta tilbudet til mennesker med psykiske lidelser. Psykiatritjenesten skal imidlertid ikke ivareta alle behov brukeren måtte ha, de øvrige tjenestene skal også involveres.

Med en slik organisering oppstår det i mange tilfeller usikkerhet i forhold til ansvars og oppgavefordelingen mellom de ulike tjenestene som er involvert. Kommunen har til dels store utfordringer i forhold til å sikre informasjonsflyt mellom tjenestene, og å få alle de involverte til å føle ansvar for denne gruppen brukere. Tjenestene kan videre bli sårbare ved at psykiatritjenesten er en liten enhet med få ansatte.

I tillegg ble det for tilsynet klart at det innenfor tjenestene var lite fokus og bevissthet i forhold til faglig forsvarlighet og faglig forsvarlig yrkesutøvelse. Dette gjelder særlig i forhold til utdeling av medikamenter til denne brukergruppen. At utdelingen skjer på en forsvarlig måte, og den enkelte ansatte er klar over sitt faglige ansvar i forhold til dette er en forutsetning for at også denne gruppen kan få faglig forsvarlige tjenester.

Forsvarlig pleie omfatter også noe mer enn medisinering, og vi fant liten forståelse blant noen av de involverte om hva dette innebar.

Under tilsynet ble det avdekket en del negative holdninger til mennesker med psykiske lidelser blant noen av de ansatte. Helsetilsynet vil påpeke at det er et klart ledelsesansvar å bekjempe slike holdninger, og sørge for at denne brukergruppen blir møtt med den respekt og omsorg av alle som yter tjenester til dem.

7. Regelverk

  • Lov av 19. november 1982 nr 66 om helsetjenesten i kommunene
  • Lov av 13. desember 1991 nr 81 om sosial tjenester m.v (sosialtjenesteloven)
  • Lov av 30. mars 1884 nr 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten (tilsynsloven)
  • Lov av 2. juli 1999 nr 64 om helsepersonell m.v (helsepersonelloven)
  • Lov av 2. juli 1999 nr 63 om pasientrettigheter (pasientrettighetsloven)
  • Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
  • Forskrift av 20. desember 2002 nr 1731 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
  • Forskrift av 27. juni 2003 nr 792 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten (kvalitetsforskriften )
  • Forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven (forskrift om individuell plan)
  • Forskrift av 23. november om lovbestemt sykepleietjeneste i kommunens helsetjeneste
  • Forskrift av 20. desember 2000 om pasientjournal

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Oversikt over kompetansegrupper / faggrupper
  • Kompetanseplan for pleie- og omsorgstjenesten
  • Funksjonsbeskrivelse i pleie- og omsorgssektoren
  • Organisasjonskart
  • Stillingsbeskrivelse sosialtjenesten
  • Rådmannens delegering av myndighet innen avdeling for hjelpetjenester og nestlederfunksjon
  • Mal for vedtak i sosialtjenesten
  • Prosedyre for ansvarsgrupper i Karasjok kommune
  • Funksjonsbeskrivelse for avdelingsledere
  • Mal for individuell plan
  • Samarbeidsavtale med spesialisthelsetjenesten
  • Stillingsbeskrivelse for psykiatrisk sykepleier
  • Beskrivelse av psykiatritjenesten

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 9 journaler både fra sosialtjenesten, hjemmetjenesten og psykiatritjenesten.

Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Finnmark:

  • Varsel om tilsyn fra Fylkesmannen / Helsetilsynet i Finnmark datert 15. mars 2007.
  • Program for tilsynet sendt 10. juli 2007
  • Dokumentasjon sendt fra Karasjok kommune 28. juli 2007
  • Dokumentasjon sendt fra Karasjok kommune 16. august 2007.
  • E-post sent til Karasjok kommune med spørsmål om liste over ansatte sendt 4. juli 2007.
  • E-post til Karasjok kommune 9. juli med forespørsel om kontaktperson for tilsynet.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Ante Javo

Leder for psykiatritjenesten og PUtjenesten

x

x

x

John Anders Gaup

Sykepleier hjemmebaserte tjenester

x

x

x

Lillemor Hjalmarsson

Sosionom, sosialkontoret

x

x

x

Heidi M Boine

Sykepleier

x

x

x

Ann kristin Somby

Sykepleier hjemmetjenesten

x

x

x

Dagmar Skoglund

Hjemmehjelper

x

   

Lars Bjørn Gaino

Leder hjemmetjenesten

x

x

x

Randi Hoel

Hjemmehjelper

x

x

x

Annlaug Maridal

Leder for sosialtjenesten

 

x

 

Svein Ole Persen

Helse- og sosialsjef

x

x

x

Berit A Laithi

Hjemmehjelper

 

x

x

Terje Nedrejord

Rådmann

x

x

x

George Nasr

Kommunelege

x

 

x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Grethe Hansen, revisor
Liv Tove Elvenes, revisor
Tove Angell Fotland, observatør
Bjørn Øygard, revisor/observatør
Siri Ramberg, revisjonsleder