Helsetilsynet

Helsetilsynet i Finnmark

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Beredskapsplanverket og hvordan man jobber med beredskap internt i organisasjonen.
  • Risiko- og sårbarhetsanalyser – grunnlag for beredskapsplanverket
  • Ressursdisponering
  • Informasjonsberedskap
  • Samordning og samarbeid internt og eksternt

Under tilsynet ble det avdekket følgende avvik:

Hammerfest kommune har ikke et oppdatert beredskapsplanverk for sine helse- og sosialtjenester som sikrer samhandling, ressursdisponering og informasjon i en krisesituasjon.

Dato: 10.12.08

Irja Mone Urdal
revisjonsleder

Liv Tove Elvenes
revisor

Bjørn Øygard
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Hammerfest kommune i perioden 07.07. - 10.12.08. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Helsetilsynet i Finnmark gjennomfører i inneværende år. Revisjonen er initiert på bakgrunn av risikovurderinger i forhold til aktiviteten på Melkøya.

Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Hammerfest kommune har pr 01.01.08 9407 innbyggere. Kommunen er fordelt på de nordre delene av de tre store øyene Sørøya, Seiland og Kvaløy. De fleste bor i Hammerfest by og Rypefjord på Kvaløya. Kommunen har kortbaneflyplass, og er endepunkt for riksvei 94.

Kommunen som ligger på vestkysten av Finnmark er værutsatt. I 2005 ble kommunen rammet av stormen Narve, noe som ga beredskapsmessige utfordringer. Kommunen er for øvrig rasutsatt.

Hammerfest er vertskommune for klinikk Hammerfest som er lokalsykehus for Vest-Finnmark. Klinikken har 99 sengeplasser og har tilknyttet et pasienthotell med 14 senger.

Som en del av Snøhvitutbyggingen, er Melkøya like utenfor Hammerfest blitt utbygd som det første landfallet på norsk side fra Barentshavet. På øya har StatoilHydro bygd sitt LNG-anlegg hvor det finner sted opplasting til store gasstankere. Som et resultat av utbygningen har kommunen også fått (blant annet) økt gjennomgangstrafikk, da all landtrafikk til Melkøya går via Hammerfest sentrum. En 2316 meter lang undersjøisk tunnel binder øya og fastlandet sammen.

Kommunen er organisert med 7 sektorer under Rådmannen, hvor helse, sosial og pleie / omsorg utgjør 3 av sektorene. Deler av sosialsektoren holder i disse dager på å omorganisere seg inn i Nav. Kommunen er også inne i en omorganiseringsprosess. Kommunen har ansatt ny rådmann som begynner 01.01.09. Pr. tiden er det assisterende rådmann som ble tilsatt 01.03.08 som fungerer.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 07.07.08.

Åpningsmøte ble avholdt 14.10.08.

Verifikasjoner: Den 14.10.08 ble det avholdt en table top øvelse med Hammerfest kommune sin kriseledelse, for å undersøke hvordan kommunens planlagte beredskap ville fungere i en tenkt katastrofesituasjon. Øvelsen ble holdt sammen med klinikk Hammerfest, i samme lokale og med det samme scenarioet.

Intervjuer
7 personer ble intervjuet. Intervjuene ble foretatt 13. og 15.10.08.

Sluttmøte ble avholdt 15.10.08.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med beredskapsplanlegging er å verne befolkningens liv og helse, og bidra til at nødvendig og faglig forsvarlig helsehjelp og sosiale tjenester kan tilbys befolkningen også under kriser og katastrofer.

Kommuner plikter å utarbeide beredskapsplan(er) basert på ROS-analyser for sine helse- og sosialtjenester, jf Kommunehelsetjenesteloven § 1-5, Sosialtjenesteloven § 3-6, Lov om helsemessig- og sosial beredskap § 2-2 og Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid m.v.

Statens helsetilsyn har beskrevet minimumskrav til innhold i beredskapsplanverket i brev datert 23.12.04. Tilsynet legger disse minimumskravene til grunn.

Med utgangspunkt i kommunens beredskapsplanverk ble det fokusert på:

  • Beredskapsplanverket og hvordan man jobber med beredskap internt i organisasjonen.
  • Risiko- og sårbarhetsanalyser – grunnlag for beredskapsplanverket
  • Ressursdisponering
  • Informasjonsberedskap
  • Samordning og samarbeid internt og eksternt

Planlagt beredskap

I følge kommunehelsetjenestelovens § 1-5 og sosialtjenestens § 3-6 plikter kommunen å utarbeide en plan for beredskapsarbeidet for helse- og sosialtjenesten i samsvar med lov om helsemessig og sosial beredskap. De nærmere krav til innholdet i planverket er gitt i forskrift om beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap. Det stilles altså ikke krav om en egen plan for kommunens helse og sosialtjenester, men kommunen skal dokumentere hvordan de har planlagt sin beredskap på området.

Forskriften om beredskapsplanlegging § 2 stiller krav til fastsettelse og oppdatering av beredskapsplan mv. Kommunestyret skal fastsette planen og hyppighet for revisjon. Det skal også fremgå av planen hvor ofte planen og risiko- og sårbarhetsanalysen skal evalueres og oppdateres. Evaluering og oppdatering skal dateres og dokumenteres. Det er nødvendig at kommunens beredskapsplan/planverk er aktuell ut fra risiko- og sårbarhetsanalyser basert på lokale forhold, og at beredskapsplanen/planverket holdes oppdatert i forhold til endringer av organisasjon og lokale forhold.

Risiko- og sårbarhetsanalyser

Forskriften stiller i § 3 krav om at det skal ligge en risiko- og sårbarhetsanalyse til grunn for beredskapsplanen. Det er nødvendig at risiko- og sårbarhetsanalysen omfatter selve virksomheten til helse og sosialtjenesten, helse- og sosialtjenestens ansvarsområde og lokale forhold som innvirker på virksomhetens sårbarhet. Risiko- og sårbarhetsanalysen bidrar både til kunnskapsgrunnlaget for forebyggende og risikoreduserende tiltak, og som grunnlag for utarbeidelse av tiltak i beredskapsplanen for situasjoner hvor kriser og katastrofer inntreffer. Forutsetningene risiko- og sårbarhetsanalysen bygger på skal dokumenteres.

Ressursdisponering

§ 4 i forskriften sier noe om planforutsetninger og prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift ved reduksjon av kapasitet (som følge av hendelser som rammer tjenesteapparatet) og ved ekstraordinære belastninger/ behov for økt kapasitet. (hendelser utenfor tjenesteapparatet).

Statens Helsetilsyn har beskrevet minimumskrav til prosedyrer i brev av 23.12.04. For dette tilsynet var det følgende minimumskrav som ble særlig aktuelle:

tilgjengelig og oppdatert oversikt/liste over ansatte

varslingsplan for kommunens ledelse

prosedyrer for hvordan hjemmeboende personer som er avhengig av kommunale helse- og sosialtjenester skal få hjelp

prosedyrer for eksterne hendelser og ulykker som krever at virksomheten må omstille for å håndtere et større antall personer med hjelpebehov utover hva den ordinære beredskap kan håndtere

hvordan håndtere et større antall pasienter fra spesialisthelsetjenesten i situasjoner hvor det er nødvendig for sykehuset å skrive ut inneliggende pasienter

Hvilke øvrige prosedyrer kommunen må ha for ressursdisponering og omlegging av drift vil avhenge av de lokale forhold i kommunen og kommunes organisering av sin helse- og sosialtjeneste, og må ta utgangspunkt i den foretatte risiko- og sårbarhetsvurdering.

Informasjonsbredskap

Det er også krav om operativ ledelse og informasjonsberedskap jf § 5.

Kommunen må også ha vurdert hvem og hvordan informasjon ved større ulykker og kriser skal formidles til skadde, overlevende, pårørende og offentligheten, herunder informasjon til de rammede og pårørende i forhold til behovet for oppfølgning og psykososial bistand.

Samordning og samarbeid internt og eksternt

Det er nødvendig at man har sikret at beslutninger i en krisesituasjon kan treffes så raskt som mulig. Operativ ledelse krever at virksomhetens ledelse må varsles og kan tre sammen, og at kommunene ved en krise eller katastrofe skal kunne treffe beslutninger om egen organisering og ressursdisponering, samt samvirke med overordnede ledd, myndigheter og samarbeidspartnere og kunne be om bistand eller yte bistand.

Plan for helsemessig og sosial beredskap skal samordnes med kommunenes øvrige beredskapsplaner jf § 6 i forskrift om beredskapsplanlegging mv.

Forskrift om internkontroll for helse- og sosialtjenesten stiller krav til hvordan kommunen systematisk sikrer og forbedrer sine tjenester.

5. Funn

Avvik:

Hammerfest kommune har ikke et oppdatert beredskapsplanverk for sine helse- og sosialtjenester som sikrer samhandling, ressursdisponering og informasjon i en krisesituasjon.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Kommunehelsetjenesteloven § 1-5,
  • Sosialtjenesteloven § 3-6,
  • Lov om helsemessig- og sosial beredskap § 2-2,
  • Forskrift om krav til beredskapsplanlegging og beredskapsarbeid m.v etter lov om helsemessig og sosial beredskap §§ 2, 3, 4, 5, 6, 7
  • Interkontrollforskriften for helse og sosialsektoren § 4

Avviket bygger på følgende:

  • Risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS)
    • Kommunen har ikke en oppdatert ROS-analyse for sine helse- og sosialtjenester
    • Kommunen har en generell ROS-analyse fra 1999, denne er ikke oppdatert
    • Kommunen har påbegynt et ROS-arbeid i kommunen, men dette er ikke ferdigstilt, og helse- og sosialsektoren er i varierende grad tatt med i arbeidet
  • Samordning
    • Kommunen har ikke samordnet plan om helsemessig og sosial beredskap med kommunenes øvrige beredskapsplanverk. Kommunen oppgir i sin Beredskapsplan for kommunenes kriseledelse å ha flere kommunale planer, men forholdet mellom fagplanene er ikke beskrevet.
    • Plan om helsemessig og sosial beredskap viser ikke til annet beredskapsplanverk i kommunen.
  • Operativ ledelse
    • Beredskapsplan for kommunenes kriseledelse beskriver ikke innbyrdes roller og ansvar i kriseledelsen. Øvelsen avdekket at kriseledelsen var lite kjent med innbyrdes roller og ansvar, og at kriseledelsen i ulik grad var kjent med eget planverk.
    • Øvelsen avdekket mangelfull kunnskap i kriseledelsen om de ulike øvrige beredskapsplanene og medlemmene av kriseledelsens faglige ansvarsområder.
  • Samvirke mellom Hammerfest kommune og overordnede ledd og samarbeidspartnere.
    • Under øvelsen kom det frem at kommunen ikke har et eget kontaktpunkt inn i sykehuset. Man hadde ingen navngitt person eller tlfnr man kunne bruke for å få informasjon fra klinikk Hammerfest.
    • Beredskapsplan for pleie- og omsorgssektoren beskriver overføring av pasienter fra sykehuset til kommunen, men det foreligger ingen skriftlige avtaler med sykehuset om gjennomføringen av dette.
    • Beredskapsplan for pleie- og omsorgssektoren beskriver avtaler med klinikk Hammerfest og Hammerfest apotek vedr. benyttelse av deres medisinlagre ved en krisesituasjon, men det foreligger ingen skriftlige avtaler om dette.
    • Det fremkommer ikke av planverket om det er gjort Beredskapsplanene har ikke rutiner for hvordan kommunen kan be om bistand fra andre kommuner, eller yte bistand til andre kommuner
  • Ressursdisponering
    • Plan om helsemessig og sosial beredskap har ikke prosedyrer for ressursdisponering og omlegging av drift for helse- og sosialtjenestene i en krisesituasjon.
    • Plan for kriseledelse og plan for helsemessig og sosial beredskap har ikke beskrevet tilgjengelige ressurser i kommunen (ressursoversikt). Det vises til at 110sentralen skal ha oversikter, men den ordningen er ikke kjent.
    • Øvelsen avdekket at kriseledelsen ikke har oversikt over hvem som sitter i innkvarteringsnemnda og hvem som leder den. Det ble diskutert og etterspurt, uten at man fikk avklart dette.
    • Kommunen har ikke oversikt over hvilke ressurser nabokommuner kan bistå med.
  • Informasjon
    • I plan for helsemessig og sosial beredskap står det ikke noe om hvem som er informasjonsansvarlig, eller hvordan informasjon i en krisesituasjon skal foregå.
    • Informasjonsplanen i Beredskapsplan for kommunenes kriseledelse beskriver ikke hvem og hvordan informasjon skal formidles til skadde, overlevende, pårørende og offentligheten.
    • Øvelsen avdekket at ansvarsfordeling i forhold til å gi informasjon til pressen ikke var avklart. Informasjonsplanen var til liten hjelp for kommunen under øvelsen.
    • Under øvelsen ble informasjonsarbeidet i liten grad samordnet med eksterne aktører, det var manglende struktur og samordning av informasjonsinnhentning fra eksterne aktører.
    • Det er ikke beskrevet og avklart hvordan informasjon skal gis i beredskapssituasjoner innenfor helse- og sosialsektoren når kommunens kriseledelse ikke er satt.
  • Manglende systematikk i beredskapsarbeidet
    • Kommunen har ikke gjennomført øvelser av beredskapsplanverket jf rutiner i sitt eget planverk.
    • Planverket oppdateres og evalueres ikke i hhv til kommunes egne rutiner i forhold til dette.
    • Beredskapsplan for pleie- og omsorgstjenesten er ikke oppdatert i Plan for helsemessig og sosial beredskap.
    • Beredskapsrådet i kommunen oppgis å ha en sentral plass i kommunens beredskapsarbeid. Rådet har ikke hatt møter på flere år.
    • Beredskapsplanlegging er ikke tema på møter i strategisk ledergruppe
    • Sektorlederne har ansvaret for beredskapsplanen for sin sektor. Det er ingen rutiner og samarbeid mellom sektorene for å samordne beredskapsarbeidet på tvers i kommunen.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Hammerfest kommune har en rådgiver i teknisk etat som også fungerer som beredskapsleder i en prosentandel av stillingen. Arbeidsoppgavene i forhold til beredskap er: utarbeidelse/ oppfølging av kommunens overordnede beredskapsplan. Sektorlederne har ikke stillingsbeskrivelser, men oppgir å ha beredskapsansvar for egen sektor og egen sektorberedskapsplan. I tillegg har kommunen en informasjonsleder som også har ansvaret for informasjonsberedskapen i en krisesituasjon. Sektorlederne møter jevnlig med rådmannen i det som kalles strategisk ledergruppe.

Kommunen har noen rutiner for hvordan de skal jobbe systematisk med beredskapsarbeid i kommunen. De har Rapport/ sjekkliste fra årlig kontroll og oppfølging som skal fylles ut på bakgrunn av sektorrapporter til beredskapsleder, og som skal sendes rådmann. Dette er tenkt å sikre en helhetlig oppfølging av beredskapsplanene. Denne rapporten/ sjekklisten er ikke kjent og brukes ikke som forutsatt. I tillegg har kommunen tidligere hatt et beredskapsråd som skal være kommunens samarbeids- og rådgivende organ i beredskapsspørsmål. Dette rådet har ikke hatt møter på flere år.

Kommunen har en egen rutine om at det skal planlegges og gjennomføres øvelse for kommunens kriseledelse hvert år. Dette gjennomføres ikke. Plan for helsemessig og sosial beredskap beskriver at det årlig skal avholdes øvelser hvor man både får øvet på intern samhandling mellom de kommunale avdelingene og sektorene og samhandling med eksterne samarbeidspartnere. Kun pleie- og omsorgssektoren oppgir at de har årlige øvelser.

Beredskap og beredskapsarbeid er ikke tema på noen faste arenaer i kommunen. Det er arbeid som i stor grad foregår internt i de(n) ulike sektorene. Arbeidet med beredskap er av ulikt omfang innen de tre sektorene helse, sosial og PLO. Det er ulike oppfatninger om hvilken rolle beredskapsleder har i forhold til sektorlederne. Det er ingen som er gitt ansvar for samordning av de ulike beredskapsplanene på tvers av sektorene i kommunen.

Beredskap oppgis å være lite tematisert og etterspørres heller ikke av administrativ ledelse.

Disse momentene medfører at det er mangelfull styring av beredskapsarbeidet i kommunen.

7. Regelverk

  • Lov av 30. mars 1984 om statlig tilsyn med helsetjenesten
  • Lov av 23. juni 2000 om helsemessig og sosial beredskap
  • Lov av 13. desember 1991 om sosiale tjenester mv
  • Lov av 19. november 1992 om helsetjenester i kommunen
  • Forskrift av 20. desember 2002 om internkontroll i helse- og sosialtjenesten
  • Forskrift av 23. juli 2001 om krav til beredskapsplanlegging mv etter lov om helsemessig og sosial beredskap.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart over kommunen
  • Organisasjonskart over sentraladministrasjonen
  • Organisasjonskart over Helsesektoren fra 01.06.06
  • Organisasjonskart over Sosialsektoren
  • Organisasjonskart over Pleie- og omsorgssektoren
  • Avtale om allmennpraksis fastlegeordning mellom Hammerfest og lege Kaj M. Vold – signert 01.11.05
  • Avtale om allmennpraksis fastlegeordning mellom Hammerfest og lege Anne Grethe Olsen – signert 01.11.05
  • Mal for Avtale om allmennpraksis fastlegeordning mellom Hammerfest og fastlegene i kommunen
  • Mal for samarbeidsavtale mellom Helse Finnmark HF og kommuner i Finnmark
  • Risiko- og sårbarhetsanalyse for Hammerfest kommune revidert 01.11.1999
  • Påbegynt risiko- og sårbarhetsanalyse for Hammerfest kommune pr 05.08.08
  • Beredskapsplan for Hammerfest kommunes kriseledelse – revidert 27.11.07
  • Plan for helsemessig og sosial beredskap datert november 2005
  • Beredskapsplan for pleie – og omsorgssektoren i krisesituasjoner datert 31.03.07
  • Kriseledelsen i Hammerfest sin evaluering etter stormen Narve – datert 22.01.06
  • Skjema for rapport/ sjekkliste for årlig kontroll og oppfølging av beredskapsarbeidet – datert 25.01.08

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Stillingsinstruks for beredskapsleder Jan Tor Pedersen
  • nformasjon- og kommunikasjonsplan for Hammerfest kommune 2007 - 2008

Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Finnmark:

  • Revisjonsvarsel sendt kommunen 07.07.08
  • Kommunens oversendelse av anmodet informasjon pr e-poster mottatt 05.08, 25.08, 28.08, 24.09, 09.10, 10.10, 13.10
  • Brev om program sendt kommunene 30.09.08
  • Foreløpig rapport oversendt kommunen 07.11.08
  • Kommunens svar på foreløpig rapport datert 20.11
  • Endelig rapport oversendt kommunen 10.12.08

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte, øvelsen og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Øvelse

Intervju

Sluttmøte

Kristine Jørstad Bock

Ordfører

x

x

Bård Dyrseth

IT-sjef

x

x

Grethe Gebbardt

Sektorleder PLO

x

x

x

x

Arvid Isaksen

Sektorleder helse

x

x

x

x

Peter Jansen

Kommunelege

x

x

x

Per A. Lund

Fung.rådmann

x

x

x

x

Kjartan Mikalsen

Informasjonsleder

x

x

x

Grethe Nissen

Sektorleder barnehager

x

x

Torbjørn Næss

Sektorleder teknisk drift

x

x

Anne Grethe Olsen

Kommuneoverlege

x

x

x

x

Steinar Paulsen

Sektorleder skole og oppvekst

x

x

Jan Tor Pedersen

Beredskapsleder

x

x

x

Else Karin Strømme

Sektorleder sosial

x

x

x

x

Liv Mari Bakkeby

Røde Kors, nestleder (observatør)

x

x

Tore Dinesen

Røde Kors, operativ (observatør)

x

x

Frode Enoksen

Fung.distriktssjef Vest-Finnmark sivilforsvarsdistrikt (observatør)

x

x

Svein Gamst

Rådgiver H,fest kommune (observatør)

x

x

x

Alf Jonny Løkke

NK LRS Politiet i Hammerfest (observatør)

x

x

Jørn Schjelderup

Stabsjef LRS, Politiet i Hammerfest (observatør)

x

x

Nils Harald Sørensen

Koordinator Brann-redning StatoilHydro Hammerfest (observatør)

x

x


Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Seniorrådgiver Liv Tove Elvenes, Fylkesmannen i Finnmark
Ass.fylkeslege Bjørn Øygard, Helsetilsynet i Finnmark
Seksjonsleder Irja Mone Urdal, Helsetilsynet i Finnmark