Tilbakemelding etter tilsyn med avlastning til eldre ­stikkprøvetilsyn med kommunens saksbehandling — Kautokeino kommune 2010

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark viser til varsel om tilsyn i brev av 24.02.10 der vi ba om å få tilsendt saker fra kommunen som gjelder avlastningstiltak til eldre.

Vi fikk etter dette tilsendt søknader, vedtak og andre dokumenter knyttet til 14 personer i kommunen. Enkelte av sakene inneholder flere søknader og vedtak. Vi har totalt funnet 6 saker som er refererer seg til avlastning, enten etter sosialtjenesteloven eller kommunehelsetjenesteloven. 10 av sakene gjelder tildeling av korttidsopphold, der vi ikke finner dokumentasjon for at deler av begrunnelsen for tildelingen er avlastning av omsorgsyter. Videre har vi fått tilsendt flere saker som omhandler søknad og vedtak om omsorgsbolig, omsorgslønn og langtidsplass. Vi har også mottatt flere søknader på avlastning og andre tjenester, der vi ikke har mottatt dokumentasjon for at er behandlet av kommunen.

Kommunen har også oversendt rutiner for inntaksteam og for saksbehandling ved enkeltvedtak, som blant annet omhandler ansvarsforhold og oppgavefordeling ved saksbehandling i avlastningssaker.

Et tilsynsteam i avdelingen som har bestått av Liv Tove Elvenes (sosionom), Målfrid Ovanger (sykepleier), Britt Louise Øen (sosionom) og Kristi Hals (jurist) har gjennomgått de 6 sakene som helt eller delvis gjelder avlastning. De øvrige sakene er ikke blitt gjennomgått under tilsynet.

Tilsynets formål og tema

Formålet med tilsynet var å undersøke om kommunen ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstilstak etter sosialtjenesteloven eller som del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

Tilsynet er gjennomført som et stikkprøvetilsyn, og har undersøkt tre områder innenfor saksbehandlingen i de mottatte sakene. Disse områdene er:

• Utredningsplikten —Denne plikten følger av forvaltningsloven § 17. Kravet er at saken skal være så godt opplyst som mulig før kommunen fatter vedtak. Utredningsplikten skal bidra til at vedtaket blir truffet på riktig grunnlag, og motvirke at utilstrekkelige og gale opplysninger blir lagt til grunn. Tilsynsteamet skal undersøke om det i de forelagte sakene er gjort en forsvarlig vurdering ved at de opplysninger som er nødvendig for å kartlegge avlastningsbehovet er innhentet og at brukermedvirkningen er ivaretatt.
• Individuell vurdering — Dette kravet utledes av sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2 b og kravene til saksbehandling i forvaltningsloven kapittel IV og V, jf. sosialtjenesteloven § 8-1. Tildeling av avlastning skal skje på grunnlag av en konkret og individuell vurdering av søkerens situasjon. Vurderingen skal bygge på de opplysninger som er innhentet i forbindelse med utredningen. Det stilles krav til at både selve omsorgsarbeidet og pårørendes/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning er vurdert.
• Vedtak, begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang — Disse kravene følger av forvaltningsloven §§ 23-28.

Funn og konklusjon

Etter en gjennomgang av de mottatte sakene har tilsynsteamet følgende kommentarer:

Utredningsplikten:

Vi har mottatt søknader og vedtak som dokumentasjon for hvordan kommunen kartlegger avlastnings-og omsorgsbehovet og ivaretar brukermedvirkning i tråd med utredningsplikten. I noen av de vurderte sakene har vi også mottatt IPLOS - kartlegginger.

I 3 av 6 vurderte saker finner vi på bakgrunn av opplysninger som fremgår av søknader, IPLOS - kartlegginger og vedtak at det er foretatt en forsvarlig utredning av avlastnings- og omsorgsbehovet, samt at brukermedvirkningen er ivaretatt.

I de resterende 3 saker finnes det ut over søknad og vedtak ingen dokumentasjon for hvordan utredningsplikten er ivaretatt. De foreliggende søknadene alene inneholder ikke tilstrekkelige opplysninger til å avklare om omsorgsyteren fyller vilkårene for å ha krav på avlastning. Det foreligger heller ikke saksdokumenter som viser om det har vært kontakt mellom kommunen og pleietrengende/pårørende i utredningsfasen.

I 2 av disse sakene søkes det om avlastning. Det er vedlagt dokumentasjon der det fremgår at kommunen har innvilget korttidsopphold for en kortere periode, og begrunnelsen for dette er at den pleietrengendes behov skal kartlegges. Vi har ikke mottatt dokumentasjon på kartlegging som er gjort eller eventuelle vedtak som er fattet etter dette.

I telefonsamtale med oss har enhetsleder ved sykehjemmet i Kautokeino kommune opplyst at i alle de 3 aktuelle sakene er pleietrengende innvilget korttidsopphold i en kortere periode. Dette er noe kommunen har innvilget til førstegangssøkere på tjenester de ikke allerede kjenner til. Formålet med dette oppholdet er å kartlegge behov og snakke med pårørende. Slik vi forsto enhetslederen er ikke denne metoden for kartlegging lenger i bruk, per i dag foretar hjemmetjenesten kartlegging i den pleietrengendes hjem i slike tilfeller.

Enhetsleder opplyser videre at utredning også er basert på lokal kjennskap til forholdene i kommunen.

Kartleggingen i disse 3 sakene er i følge enhetsleder ikke dokumentert.

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark mener på bakgrunn av dette at det i 3 av 6 vurderte saker ikke er dokumentert at utredningen har vært forsvarlig og i tråd med kravene som stilles i forvaltningsloven § 17.

Vi vil videre gjøre oppmerksom på at en utredning som i stor grad baseres på lokal kjennskap, kan medføre en risiko for at vedtak ikke bygger på et riktig faktisk grunnlag. Det kan innebære fare for svikt og forskjellsbehandling hvis muntlige opplysninger ikke dokumenteres i tråd med forvaltningsloven § 11 d.

Individuell vurdering:

I 3 av 6 saker finner vi på bakgrunn av vedtakets begrunnelse og sakens øvrige dokumenter at det er foretatt en individuell vurdering.

I de andre 3 sakene finner vi det ikke dokumentert at det er foretatt en individuell vurdering. Dette må sees i sammenheng med vi heller ikke har funnet dokumentert at de aktuelle sakene har vært forsvarlig utredet. At det er foretatt en individuell vurdering fremgår heller ikke av vedtakene i disse sakene.

Vedtak, begrunnelse, innhold og informasn om klageadgang:

Forvaltningsloven stiller flere krav til enkeltvedtaks formelle utforming og innhold. Disse kravene følger av forvaltningslovens kapittel V, og omfatter blant annet krav til at enkeltvedtaksom hovedregel skal være skriftlige (§ 23), og at de skal begrunnes (§ 24). Av begrunnelsen skal det fremgå hvilke regler og faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke vurderinger som ligger bak forvaltningsorganets beslutning(§ 25). Parten skal videre underrettesom vedtaket, og i underretningenskal det blant annet opplyses om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåten ved klage (§ 27). Alle disse kravene er viktige virkemidler for å sikre befolkningens rettssikkerhet i forbindelse med at det eksempelvissøkes om avlastning eller andre tjenester i kommunen.

I 3 av 6 gjennomgåtte saker anser vi at kravene som følger av forvaltningsloven kapittelV hovedsakelig er oppfylt.

Det virker imidlertid som om kommunen er noe usikker på skillet mellom korttidsopphold etter kommunehelsetjenesteloven og avlastning etter sosialtjenesteloven. Ved tildeling av korttidsopphold er det først og fremst den pleietrengendes behov for helsehjelp som er begrunnelsen for tildelingen, men en del av begrunnelsen for tildelingen kan også være omsorgsytersbehov for avlastning. Ved tildeling av avlastning etter sosialtjenesteloven er det omsorgsytersavlastningsbehovsom begrunner ytelsen.

De 3 resterende saker referer seg til to søknader om avlastning og en søknad om korttidsopphold.

Søknaden om korttidsopphold er avslått, og det er gjort et kort notat om dette på søknaden. Om partener underrettet om denne avgjørelsen er ikke dokumentert. Vedtaket inneholder heller ingen henvisning til reglene som det bygger på, hvilke faktiske forhold vedtaket bygger på og hvilke lovlige hensyn som ligger bak kommunens beslutning. Videre inneholder vedtaket ingen informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans eller fremgangsmåte ved klage.

De to søknadene om avlastning er avgjort ved at kommunen innvilger korttidsopphold. Begrunnelsen for dette er redegjort for ovenfor. Vi har imidlertid ikke mottatt noen dokumentasjon på at søknaden om avlastning er behandlet. Enhetsleder har i telefonsamtale opplyst at kartleggingen foretatt på de innvilgede korttidsoppholdene resulterte i senere innvilgede korttidsopphold i begge sakene. Vi har ikke mottatt dokumentasjon for dette, og kan derfor heller ikke konkludere om forvaltningslovens kravtil vedtaket, innhold, begrunnelse og informasjon om klageadgang er oppfylt i disse sakene.

Slik det fremgår av punktene ovenfor er det påvist forhold som ikke er i samsvar med forvaltningslovens bestemmelser i halvparten av de vurderte sakene. Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark vil derfor be Kautokeino kommune gi en nærmere redegjørelse for hvordan dere vil følge opp bruddene på krav til lovlig og forsvarlig saksbehandling som er redegjort for ovenfor, slik at tilsvarende type feil ikke gjentar seg. Kommunen må rette disse feilene på en slik måte at det gir varig endring og slik at saksbehandlingen blir i samsvar med lov og forskrift.

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Finnmark ber om slik redegjørelse innen 01.02.10.

Det takkes for øvrig for godt samarbeid ved gjennomføringen av tilsynet.

17.12.2010

Med hilsen

Kristi Ingunn Aresvik Hals
rådgiver

Karin Straume
fylkeslege

Kopi til: Statens helsetilsyn Postboks 8128 Dep 0032 Oslo