Tilbakemelding etter stikkprøvetilsyn - kommunal saksbehandling ved avlastning til eldre - Alta kommune 2011

Fylkesmannen viser til varsel om tilsyn i brev av 02.08.11, der vi ba om å få tilsendt saker som gjelder avlastningstiltak til eldre.

Vi fikk etter dette tilsendt til sammen 20 saker fra Alta kommune.

Et tilsynsteam med sosialfaglig og juridisk kompetanse bestående av Catarina Schjølberg og Kristi Hals har gjennomgått de mottatte sakene.

Etter gjennomgangen av sakene ble det den 26.01.12 gjennomført et sluttmøte over telefon med kommunens kontaktperson.

Etter at dette tilsynet ble påbegynt har det kommet ny helse- og omsorgslovgivning (fra 01.01.12) som blant annet regulerer hjemmel for avlastning (helse- og omsorgstjenesteloven 3-1, jf. § 3-2 første ledd nr. 6) og deler av klageprosessen (pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 7).

Dette får imidlertid ikke stor betydning for sluttføringen av aktuelle tilsyn, da det er bestemmelser i gjeldende forvaltningslov som er sentrale for tilsynets tema. Vi gjør likevel oppmerksom på at det enkelte steder i denne tilbakemeldingen kan være henvist til regelverk som nå er opphevet.

Tilsynets formål og tema

Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstilstak etter sosialtjenesteloven eller som del av grunnlaget for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

Tilsynet er et stikkprøvetilsyn, og har undersøkt tre områder innenfor saksbehandlingen i de mottatte sakene. Disse områdene er:

Utredningsplikten - Denne plikten følger av forvaltningsloven § 17. Kravet er at saken skal være så godt opplyst som mulig før kommunen fatter vedtak. Utredningsplikten skal bidra til at vedtaket blir truffet på riktig grunnlag og motvirke at utilstrekkelige og uriktige opplysninger blir lagt til grunn. Tilsynsteamet skal undersøke om det i de forelagte sakene er gjort en forsvarlig vurdering ved at de opplysninger som er nødvendig for å kartlegge avlastningsbehovet er innhentet, og at brukermedvirkningen er ivaretatt.

Individuell vurdering - Dette kravet utledes av sosialtjenesteloven § 4-3, jf. § 4-2 b og kravene til saksbehandling i forvaltningsloven kapittel IV og V, jf. sosialtjenesteloven § 8-1. Tildeling av avlastning skal skje på grunnlag av en konkret og individuell vurdering av søkerens situasjon. Vurderingen skal bygge på de opplysninger som er innhentet i forbindelse med utredningen. Det stilles krav til at både selve omsorgsarbeidet og pårørendes/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning er vurdert. Kommunen skal ikke legge vekt på utenforliggende hensyn i sin skjønnsutøvelse.

Vedtak, begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang- Disse kravene følger av forvaltningsloven §§ 23-28.

Funn og konklusjon

Etter en gjennomgang av de mottatte sakene har tilsynsteamet følgende kommentarer:

Utredningsplikten:

Som skriftlig dokumentasjon for hvordan kommunen kartlegger avlastnings- og omsorgsbehovet har vi mottatt søknader i noen av sakene, !PLOS-kartlegginger og vedtak.

Ved oversendelse av denne dokumentasjonen opplyste kommunen at det i fåtallet av de vedlagte sakene foreligger skriftlige søknader. Dette er fordi de fleste som vurderes for avlastningsopphold er kjent for hjemmetjenesten fra før, ved at de mottar ulike tjenester. På bakgrunn av denne kjennskapen foreslår enten ansatte i hjemmebaserte tjenester at avlastningsopphold vurderes, eller så ber pårørende selv om det i møte med hjelpeapparatet.

l den senere tid skal de som ønsker avlastningsopphold ha blitt bedt om å søke skriftlig. Kommunens kontaktperson opplyste i sluttmøte at hjemmetjenesten er i kontakt med både omsorgsytere og pleietrengende i forbindelse med at det søkes om avlastningstilstak, enten det er førstegangssøkere eller søkere som tidligere har mottatt avlastningstiltak fra kommunen. En del av denne kontakten dokumenteres i fagsystemet Profil, men Fylkesmannen forstod det slik at det ikke skjer en systematisk dokumentering av muntlig informasjon som mottas i saksbehandlingen.

Brukermedvirkning er den del av utredningen som er påkrevet, og innebærer at tjenestemottaker skal ha anledning til å la sitt syn komme til kjenne. l avlastningssaker medfører en ivaretakelse av brukermedvirkningen at både hjelpetrengende og omsorgsyters ønsker og synspunkter skal innhentes.

Fylkesmannen finner svært få spor av at brukermedvirkningen er ivaretatt i den skriftlige dokumentasjonen vi har mottatt. Kommunens kontaktperson opplyser at hjemmetjenesten også diskuterer omsorgsyters og pleietrengendes ønsker for avlastning i kontakten med dem.

Etter Fylkesmannens vurdering har Alta kommune et forbedringspotensiale i å dokumentere muntlige opplysninger som gis i forbindelse med saksbehandlingen i avlastningssaker, jf. forvaltningsloven § 11 d. Manglende dokumentering av muntlig mottatte opplysninger som har betydning for saksbehandlingen kan medføre fare for svikt og forskjellsbehandling.

Ut over dette finner Fylkesmannen i Finnmark at Alta kommune har innhentet opplysninger som er tilstrekkelige til å avklare om vilkårene for å ha krav på avlastning er til stede, og at utredningen dermed er forsvarlig og i tråd med kravene som stilles i forvaltningsloven § 17.

Individuell vurdering

Tilsynet har ingen kommentar til dette området.

Vedtak, begrunnelse, innhold og informasjon om klageadgang

1. Begrunnelse for vedtaket og begrunnelsens innhold -forvaltningsloven §§ 24 og 25.

Enkeltvedtak skal som hovedregel begrunnes, jf. forvaltningsloven § 24. l begrunnelsen skal reglene vedtaket bygger på vises til, og det skal det fremgå hvilke faktiske forhold vedtaket bygger på og hvilke skjønnsmessige vurderinger som ligger bak kommunens vedtak. Dette betyr at det skal fremgå hvorfor kommunen mener vilkårene for å motta tjenesten er oppfylte eller ikke.

§ 24 annet ledd åpner likevel for at vedtak ikke trenger å begrunnes i tilfeller der en søknad innvilges og det ikke er grunn til tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket.

Samtlige vedtak som er oversendt viser til reglene vedtaket bygger på, men er for øvrig uten begrunnelse. Alta kommune opplyser at dette er fordi avlastning innvilges i henhold til ønske. Kommunen har vurdert at det ikke er nødvendig med begrunnelse i disse tilfellene. Det opplyses at begrunnelse alltid gis ved avslag, og at avslag sjelden gis.

I 7 av de oversendte sakene har vi mottatt søknad fra pleietrengende eller omsorgsyter. l de andre sakene har vi ikke mottatt noen annen dokumentasjon eller opplysninger som viser hva som er omsøkt. Vi må derfor legge til grunn, slik kommunen opplyser, at søker har fått innvilget det som er omsøkt i disse sakene.

Med denne forutsetningen er det vår vurdering at unntaket fra krav om begrunnelse er til stede i disse sakene.

Vi vil likevel påpeke at i 2 av de 7 sakene der søknad er fremlagt, innvilges avlastning for et annet tidsrom eller i mindre grad enn det som er omsøkt. Dette regnes som et delvis avslag på søknaden, og disse vedtakene skal begrunnes i henhold til det ovenfor nevnte.

Kommunens kontaktperson opplyser at søkere av og til tar kontakt med kommunen for å endre tidsrommet det søkes avlastning for, uten at dette dokumenteres i vedtaket eller på annen måte. Når en søknad endres er det etter Fylkesmannens vurdering hensiktsmessig at dette fremgår av vedtaket.

2. Underretting om vedtaket – forvaltningsloven § 27.

I samtlige saker er det den pleietrengende, og ikke omsorgsyter (parten), som underrettes om vedtaket.

l de 2 sakene hvor søknad om avlastning delvis avslås, fremgår det ikke av vedtaket at det er et delvis avslag i tråd med krav om dette i forvaltningsloven§ 27. Selv om det er informert om klageadgang, vil en manglende underretting om at avslag er gitt kunne medføre at søker ikke får benyttet seg av muligheten til å klage.

Ut over de kommenterte punktene er Fylkesmannen i Finnmark av den oppfatning at saksbehandlingen i de oversendte sakene tilfredsstiller lovens krav innenfor det området tilsynet undersøkte. Vi ber kommunen merke seg kommentarene som er gitt ovenfor, og følge opp disse i saksbehandlingen av nye søknader om avlastning eller korttidsopphold.

Tilsynet er med dette avsluttet, og vi takker for godt samarbeid under gjennomføringen av tilsynet.

Med hilsen

Linda Kråkenes seksjonsleder

Kristi Ingunn Aresvik Hals rådgiver

Dette dokumentet er godkjent elektronisk og derfor uten underskrift.

Kopi til:
Statens helsetilsyn