Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen er gjennomført som en del av et landsomfattende tilsyn med barnevernstjenester i
2011, gjennomført etter oppdrag fra Statens Helsetilsyn.

Tilsynet har undersøkt om kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser, og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme blir gjennomført i tråd med lover og forskrifter.

Tilsynet har under begge hovedtemaer undersøkt om kommunen sikrer barns rett til medvirkning i egen sak. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert, og barnets rett til å uttale seg.

Det ble påvist to avvik under tilsynet. Det ble ikke gitt merknader.

Avvik 1

Kommunen sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i henhold til lov og forskrift.

Avvik 2

Kommunen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i henhold til lov og forskrift

Dato: 31.oktober 2011

Geir Åge Bendiksen revisjonsleder
Sølvi Arvola revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Berlevåg og Båtsfjord barneverntjeneste i perioden 16. februar 2011 – 31. oktober 2011. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd bokstav a.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Berlevåg kommune hadde per 1.01.11 981 innbyggere. Båtsfjord kommune hadde per 1.
01.11 2 045 innbyggere. Per 31.12.2010 hadde Berlevåg 9,3 tilsatte per 1000 innbygger i
aldergruppa 0-17 år. Per 31.12.11 hadde Båtsfjord 6,7 tilsatte per 1000 innbygger i aldersgruppa 0-17 år. Snittet i fylket var da 3.9, og i hele landet 3.2.

Berlevåg og Båtsfjord kommune har inngått avtale om felles barneverntjeneste i form av vertskommunesamarbeid gjeldende for barneverntjenestene i de to kommunene. Avtalen trådte i kraft fra 1. januar 2010. Avtalen skal evalueres etter to år og innen utgangen av 2012.

Barneverntjenesten i Berlevåg og Båtsfjord har til sammen ansatt fire barnevernskonsulenter, hvorav tre i Båtsfjord og en i Berlevåg.

Berlevåg kommune er inntil videre vertskommune. Samorganiseringen innebærer at den enkelte kommune fortsatt har ansvaret for barneverntjenesten, men delegerer til vertskommunen å utføre oppgavene. Barnevernsleder har myndighet til å treffe vedtak etter barnevernloven for begge kommunene. Felles leder for barneverntjenesten har hovedarbeidssted i Berlevåg.
 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 16.02.11. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 04.05.11.

Intervjuer
5 personer ble intervjuet.
Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 05.05.11.

Tilsynet har forut og under systemrevisjonen kun gjennomgått klientmapper fra Båtsfjord.

4. Hva tilsynet omfattet

Statens helsetilsyn har i sitt landsomfattende tilsyn med barnvern valgt å ha fokus på kommunalt barnevern. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser og evalueringa av hjelpetiltak til barn som bor hjemme gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Tilsynsmyndigheten skal samtidig undersøke om kommunene i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning. Hensynet til barnets beste er et prinsipp som anvendes ved tolkning av alle bestemmelser i barnevernloven som inngår i tilsynsområdene.

De to hovedtemaene for tilsynet var:

  • Den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn
  • Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema under begge hovedtemaene. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i henhold til lov og forskrift.

Avvik fra følgende myndighetskrav

  • Lov om barneverntjenester (bvl) § 6-9 som sier at en undersøkelse etter § 4-3 skal gjennomføres snarest, og senest innen tre måneder. I særlige tilfeller kan fristen være seks måneder.
  • Bvl. § 6-3 som beskriver barns rettigheter under saksbehandlingen, blant annet retten til å uttale seg før det tas avgjørelse i en sak som berører han eller henne.
  • Bvl. § 6-1 jf. Forvaltningsloven § 11 d og ulovfestede regler om god forvaltningsskikk angående krav om løpende dokumentasjon i saksbehandlingen.
  • Bvl. § 2-1, 2. ledd som pålegger kommunen internkontrollplikt for å sikre at oppgavene utføres i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov, jf. forskrift om internkontroll §§ 4 og 5.

Avviket bygger på følgende:

  • Kommunens interne sjekklister, planmaler og lignende er ikke systematisk i bruk for å sikre en planmessig gjennomføring av undersøkelsessaken. Dette har betydning for utførelsen av arbeidet, sikring av kvaliteten og at undersøkelsen gjennomføres så snart som mulig.
  • Rutinene for arbeidet med undersøkelsessaker, herunder faglige vurderinger, er ikke systematisk understøttet av faglige verktøy på området.
    - Det benyttes metodiske verktøy i noen saker, men det sikres ikke at slike verktøy er planmessig/systematisk i bruk i alle saker.
    - Det mangler metodiske verktøy, og det etterlyses økt kompetanse, for samtaler rundt vanskelige tema med barn.
  • Det finnes ikke alltid dokumentasjon for barneverntjenestens faglige vurderinger av informasjonen som innhentes i undersøkelsessaken. Noen saker dokumenteres derfor ikke i et slikt omfang at det i ettertid er mulig å se hva beslutningene er basert på, og at det er foretatt en helhetlig vurdering før det konkluderes.
  • Kommunens rutiner for midtveisevalueringer (kvalitetssikring undervegs) i undersøkelsessaker følges ikke systematisk.
    - Tilsynet finner at bekymringsfulle opplysninger som innkommer i to av sakene ikke er tilstrekkelig vurdert. Dette kunne vært fanget opp dersom kommunen hadde fulgt egne rutiner på området.
  • Det foreligger fristoversittelser i fem av ti undersøkelsessaker tilsynet har gjennomgått.
  • Det besluttes ikke utvidet undersøkelsestid i saker hvor det fremstår som klart for kommunen at undersøkelsen, på grunn av sakens karakter, ikke kan gjennomføres innen 3 mnd.
  • Kommunen sørger ikke for at alle barn blir informert og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser som angår han eller henne.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i henhold til lov og forskrift.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Bvl. § 4-5 om oppfølging av hjelpetiltak som sier:
    -  ”Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenelig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.”
  • Bvl. § 2-1, 2. ledd, som pålegger kommunen internkontrollplikt for å sikre at oppgavene utføres i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov, jf forskrift om internkontroll §§ 4 og 5.
  • Bvl. § 6-3 som beskriver barns rettigheter under saksbehandlingen, blant annet retten til å uttale seg før det tas avgjørelse i en sak som berører han eller henne.
  • Bvl. § 6-1 jf. Forvaltningsloven § 11 d og ulovfestede regler om god forvaltningsskikk angående krav om løpende dokumentasjon i saksbehandlingen.

Avviket bygger på følgende:

  • Kommunens interne rutiner for å sikre en planmessig evaluering av iverksatte tiltak er ikke systematisk i bruk. Dette har betydning for oppfølging av hjelpetiltak, hyppigheten av evalueringene og kvalitetssikring av evalueringsprosessen.
    - Det fremkommer ikke i alle saker hva som er formålet med hjelpetiltaket, og hvordan dette skal bedre barnets situasjon, og foreldrenes mulighet til å ta seg av barnet.
    - I tre av ti saker tilsynet har gjennomgått er tiltaksplanene utløpt.
    - Det settes ikke systematisk dato for evalueringstidspunkt, og det bekreftes i intervju at noen tiltaksplaner kan bli liggende i lang tid uten evaluering.
    -  Det dokumenteres ikke en konkret barnevernfaglig vurdering av barnets situasjon, og foreldrenes omsorgsevne på evalueringstidspunktet, vurdert opp mot barnets situasjon og behov på vedtakstidspunktet. Dette har betydning for den videre behandlingen ift. om det er nødvendig med nye tiltak, opphør av tiltak eller grunnlag for omsorgsovertakelse. (Se kommentar)
  • Kommunen sørger ikke for at alle barn blir informert og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser som angår han og henne.

Kommentar:

Tilsynet har ikke grunnlag for å konkludere med at det ikke foretas barnevernfaglige vurderinger i evalueringsarbeidet. Samtidig medfører det overnevnte, at informasjon som kan ha betydning for videre saksbehandling, i for stor grad er overlatt til muntlig tradisjon. Dette medfører økt risiko for svikt ved for eksempel klagesaksbehandling, saksforberedelser til Fylkesnemda og ved skifte av personell.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Fristoversittelsene og manglende tiltaksplaner, samt behovet for metodiske verktøy og rutiner er kjent for ledelsen. Kommunen har blant annet ikke klare rutiner eller metodiske verktøy for gjennomføring av samtaler med barn om vanskelige tema. Det bekreftes i intervju at det foreligger et kompetansebehov for samtaler med barn i vanskelige situasjoner, og at det er et prioritert område på kommunens kompetanseplan. Behovet har vært kjent over tid, uten at kompetansehevende tiltak så langt er iverksatt.

Sammenslåingen av barneverntjenestene til en interkommunal tjeneste har blant annet som målsetning å få til en mer fleksibel organisasjon, større fagmiljø og mer effektiv ressursutnyttelse. Det har vært jobbet med utarbeidelse av felles rutiner og faglige metoder, samt med felles styrings-, og rapporteringssystemer i ansvarslinjen. Dette er fremdeles en pågående prosess, hvor organisasjonsstrukturen ikke fullstendig satt. Det arbeides fortsatt med implementeringen av dette.

7. Regelverk

  • FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
  • Lov om barnevernstjenester av 17. juli 1992 nr. 100(barnevernloven)
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967(forvaltningsloven)
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barnevernstjenester av 14. desember 2005 nr.1584
  • Rundskriv og prinsipielle uttalelser

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Dokument Internkontroll i barnevernet” Naboavtaler Båtsfjord-Berlevåg
  • Organisasjonskart
  • Stillingsbeskrivelser
  • Delegasjonsreglement
  • Kompetansehevingsplaner
  • Gjennomførte opplæringstiltak
  • Opplæring nyansatte
  • Tilbakemeldingsskjema for:
    - Oppdragstakere
    - Brukere
    - Samarbeidspartnere
    - Koordinator
  • Avviksskjema
  • Avviksprotokoll
  • Rutiner ved vold og trusler
  • Registreringsskjema for vold og trusler
  • Dokumentasjonsskjema ”Vold og trusler”
  • Tilgang til lover og forskrifter
  • Skjema – møteliste/tidsbruk
  • Oversikt over ansatte i Berlevåg og Båtsfjord barnevernstjeneste
  • Liste over aktive hjelpetiltak
  • 10 klientmapper fra Båtsfjord

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket: Rutineperm for barnevernstjenesten

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • 16. februar – Varsel om tilsyn
  • 13.april – Mottatt etterspurt dokumentasjon
  • 29. april – Oversendelse av endelig program for systemrevisjon
  • Diverse kontakt på telefon og e-post for avklaringer og planlegging av gjennomføring

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Evy Leirbekk

Barnevernleder

X

X

X

Bjørn Ove Persgård

Rådmann i Berlevåg

 

X

X

Øyvind Hauken

Rådmann i Båtsfjord

 

 

X

Mona Wrengsted

Barnevernkonsulent

X

X

X

Ann Kristin Jacobsen

Barnevernkonsulent

X

X

X

Fay Hege Kristiansen

Barnevernkonsulent

X

X

X

Heidi Marie Garvo

Barnevernkonsulent

 

 

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Geir Åge Bendiksen, revisjonsleder
Sølvi Arvola, revisor
Kristin Vilde Ronold Hagen, revisor