Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med samordning og sikring av helse- og sosialtjenester til voksne med rusmiddelavhengighet - Loppa commune - 2011

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Kommunen skal sikre helhetlige og koordinerte tjenester til rusmiddelavhengige som har behov for det jf. Kommunehelsetjenesteloven § 6-3 jf. § 1-3 a, sosialtjenesteloven § 4-3 og internkontrollforskriften.
• Kommunen skal sikre stabilitet og kontinuitet i tjenestene til en hver tid. (ved skifte av personell, permisjoner, i ferier, høytider, helg, kveld etc.) jf. Kommunehelsetjenesteloven § 6-3 jf. § 1-3 a, sosialtjenesteloven § 4-3 og internkontrollforskriften.

Tilsynet har konkludert med et avvik:

Loppa kommunes styringssystem sikrer ikke helhetlige og koordinerte tjenester til voksne med rusmiddelavhengighet.

Geir Age Bendiksen
revisjonsleder

Tyra Mannsverk
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Loppa kommune i perioden 15.08.11 - 15.02.12. Revisjonen inngår som en del av den planlagte tilsynsvirksomhet Helsetilsynet i Finnmark gjennomfører i inneværende år.

Helsetilsynet i fylket er gitt myndighet til å føre tilsyn med helsetjenesten etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2. Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6 og lov om sosiale tjenester i NAV § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Loppa kommune har iunderkant av 1200 innbyggere hvorav halvparten bor i kommunesenteret Øksfjord, og de resterende i mindre samfunn ved Lopphavet uten veiforbindelse.

Loppa kommune er organisert som en tre-nivå kommune med rådmann, helse- og sosialsjef og avdelingsledere for ulike avdelinger innen helse- og sosialområdet.

Tjenester til rusmiddelavhengige ytes primært av NAV, hjemmesykepleien, som også fatter vedtak om praktisk bistand, psykiatritjenesten og legestasjonen.

I tillegg til lovpålagte sosialtjenester i NAV, er NAV-kontoret i henhold til lokal samarbeidsavtale også tillagt ansvaret for lov om sosiale tjenester kap. 6, særlige tiltak overfor rusmiddelmisbrukere.

Kommunen har nylig ansatt en ruskonsulent som er tiltenkt oppgaver innenfor tilsynets tema. Ruskonsulenten var imidlertid ikke kommet ordentlig i aktivitet på tilsynstidspunktet, og legges derfor ikke til grunn som funn i tilsynet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 15.08.2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 04.10.2011.

Intervjuer

7 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 05.10.2011.

4. Hva tilsynet omfattet

Rusmiddelavhengige har et antatt underforbruk av helse- og sosialtjenester. Behovet for tjenester kan likevel være stort, og det er av avgjørende betydning for rehabiliteringsarbeidet at tjenestene henger sammen og utøves koordinert.

Videre er dette en sterkt stigmatisert brukergruppe som har vanskelig for å nå frem i systemene, og som ikke alltid krever sine rettigheter oppfylt. Helsetilsynet i Finnmark finner det derfor viktig å undersøke om kommunene ivaretar sentrale plikter i tjenesteytingen overfor rusmiddelavhengige.

Stabilitet, samarbeid og koordinering er avgjørende for å yte forsvarlige tjenester til denne brukergruppen. Dette krever bevisst styring fra ledelsen.

På dette tilsynet var formålet å undersøke om kommunen sikret og samordnet helse- og sosialtjenester til voksne med rusmiddelavhengighet, avgrenset til følgende to tema:

• Kommunen skal sikre helhetlige og koordinerte tjenester til rusmiddelavhengige som har behov for det jf. Kommunehelsetjenesteloven § 6-3 jf. § 1-3 a, sosialtjenesteloven § 4-3 og internkontrollforskriften.

Kommunen må derfor kunne gjøre rede for hvilket system som er etablert for samhandling og samordning mellom de ulike kommunale instansene med ansvar for tjenester til rusmiddelavhengige. Som en del av dette blir det stilt krav til at det er etablert et system som sikrer arbeidet med individuell plan (f.eks koordinerende enhet), eller at kommunen jobber med samordning og samhandling mellom de ulike deltjenestene, selv om brukeren av forskjellige grunner ikke ønsker individuell plan.

• Kommunen skal sikre stabilitet og kontinuitet i tjenestene til en hver tid. (ved skifte av personell, permisjoner, i ferier, høytider, helg, kveld etc.) jf. Kommunehelsetjenesteloven § 6-3 jf. § 1-3 a, sosialtjenesteloven § 4-3 og internkontrollforskriften.

Tilsynet ble gjennomført i 2011 etter kommunehelsetjenesteloven, sosialtjenesteloven og lov om sosiale tjenester i NAV. Alle lovhenvisninger er derfor til dette regelverket. Oppfølgingen av tilsynet, og kommunens arbeid med å rette opp de påpekte forholdene må imidlertid innrettes etter ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester som trer i kraft 1.01.2012.

5. Funn

Avvik 1:

Loppa kommunes styringssystem sikrer ikke helhetlige og koordinerte tjenester til voksne med rusmiddelavhengighet.

Avvik fra følgende myndighetskrav: forsvarlighetskravet som fremgår av kommunehelsetjenesteloven§ 6-3,jf. § 1-3a og sosialtjenesteloven § 4-3 samt krav til styring og internkontroll jf. internkontrollforskriften.

Avviket bygger på følgende:

• Det foreligger ingen aktive skriftlige styringsdokumenter (rutiner, prosedyrer, retningslinjer, planer) som regulerer samhandling og samordning mellom de ulike deltjenestene i kommunen.
• Det fremkommer i intervju at det heller ikke er en overordnet/omforent praksis for samhandling og samordning mellom de ulike deltjenestene i kommunen.
• Det foreligger en kompetanseplan som inneholder en plan for opplæring av nyansatte, samt tverretatlige satsingsområder som berører tilsynets tema. Det fremkommer i intervju at de beskrevne tiltak ikke er gjennomført. (kap.2.3 og 5.2)
• Det er ikke etablert en koordinerende enhet, eller et annet overordnet system som sikrer arbeidet med individuell plan.
• De ansatte ikke er gjort kjent med hvordan ansvar og oppgaver er fordelt i forhold til arbeidet med IP.
• l gjenomgåtte journaler foreligger det ingen individuelle planer. I åtte av ni saker foreligger det heller ikke referater fra tverrfaglige samarbeidsmøter hvor aktuelle deltjenester deltar.
• Det er ingen faste møtepunkt for systematisk utveksling av faglig styringsinformasjon mellom rådmann og alle de ulike deltjenestene.
• Det foreligger ikke klare overordnede rutiner i kommunen for å melde og behandle avvik i forhold til tjenesteutøvelsen. Informasjon om tjenesteutøvelsen etterspørres heller ikke systematisk fra overordnet leder.
• Mangelen på overordnede rutiner for samordning og samhandling er meldt oppover i kommunens ansvarslinje, uten at det er vurdert hvilke konsekvenser dette har hatt for tjenesteutøvelsen, eller at korrigerende tiltak er iverksatt.
• Det foreligger ingen rutiner for hvordan kommunen planlegger, iverksetter og følger opp tiltak for rusmiddelavhengige som skrives ut fra spesialisthelsetjenesten. (tverrfaglig spesialisert behandling)

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Formålet med tilsynet var å undersøke om kommunen gjennom sin styring (internkontroll) sikrer og samordner helse- og sosialtjenester til voksne med rusmiddelavhengighet, slik at tjenestene ytes forsvarlig. For å sikre dette må kommunen må planlegge, utføre, kontrollere og korrigere tjenesteytelsene. Tilsynet har avdekket en gjennomgående svikt i kommunens styringssystem knyttet til tilsynets tema. Mangelen på styring har medført faktiske brudd på kommunens plikt til å yte forsvarlige helse- og sosialtjenester.

7. Regelverk

• Lov om helsetjenesten i kommunen
• Lov om sosiale tjenester m.v.
• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Sentrale forskrifter

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Kompetanseplan for Loppa kommune
• Delegasjonsreglement
• Psykiatriplan
• Plan for rusmiddeltjenesten
• Årsmelding, Loppa kommune

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 9 saksmapper/journaler. Der det forelå egne mapper i forskjellige avdelinger, ble disse også gjennomgått. Eksempelvis hadde noen av brukerne saksmapper/journal både hos NAV, i hjemmesykepleien, og i psykiatritjenesten.
• Gjennomgang av elektronisk saksbehandlingssystem i de aktuelle sakene
• Rutineperm for kvalifiseringsstønadsprograrnmet.
• Samleperm for individuelle planer
• Vedtak fra pleie- og omsorgstjenesten
• Lokal samarbeidsavtale NAV Loppa

Korrespondanse mellom virksomheten og Helsetilsynet i Finnmark:

• 15.8.11 Utsendt varsel
• 20.9.11 Mottatt dokumentasjon
• 23.9.11 Oppfølging av kontaktperson for tilsynet
• Diverse telefonisk kontakt med NAV-Loppa og rådmann Bjørnar Tollefsen

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Tyra Mannsverk, seniorrådgiver

Kristi Hals, rådgiver

Geir Åge Bendiksen, rådgiver