Rapport fra tilsyn med kommunenes arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn i Tana kommune 2011

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene på tilsynstidspunktet. Den gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet. Systemrevisjonen er gjennomført som en del av et landsomfattende tilsyn med barnevernstjenester i 2011, gjennomført etter oppdrag fra Statens Helsetilsyn.

Tilsynet har undersøkt om kommunen gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser, og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme blir gjennomført i tråd med lover og forskrifter.

Tilsynet har under begge hovedtemaer undersøkt om kommunen sikrer barns rett til medvirkning i egen sak. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert, og barnets rett til å uttale seg.

Det ble påvist to avvik under tilsynet.

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i henhold til lov og forskrift.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov og forskrift.

Dato: 31. oktober 2011

 

Geir Åge Bendiksen
revisjonsleder

Sølvi Arvola
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Tana kommune i perioden 07.02.2011 - 31.10.2011 Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barnevernstjenesten etter lov om barnevernstjenester § 2-3 fjerde ledd bokstav a.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Tana kommune hadde per 1.1.2011 2897 innbyggere, hvorav ca 20-21 % er barn under 18 år. (Tall fra 2010). Andelen barn med barnevernstiltak ble i 2009 rapportert til 3,5%, mens snittet for fylket for øvrig var på 5,8%.

Barneverntjenesten i Tana har ansatt 3 barnevernskonsulenter, hvorav to barnevernpedagoger og en sosionom. Pr. 31.12.10 hadde Tana 4,5 tilsatte pr 1000 innbygger i aldersgruppa 0-17 år. Snittet i fylket var da 3,9 og i hele landet 3,2.

Barnevernfaglig leder er også leder for hjelpetjenesten i kommunen. Under hjelpetjenesten sorterer PPT, tjenester for funksjonshemmede, barneverntjenesten, rus- og psykiatritjenesten og botjenesten. Dette innebærer en samordnet tjeneste med en overordnet leder, hvor målet er å yte helhetlige og samordnede tjenester. Stillingen som barnevernfaglig leder utgjør ca en 20% stilling.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 07.02.2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 13.04.2011.

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 14.04.2011.

4. Hva tilsynet omfattet

Statens helsetilsyn har i sitt landsomfattende tilsyn med barnvern valgt å ha fokus på kommunalt barnevern. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser og evalueringa av hjelpetiltak til barn som bor hjemme gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Tilsynsmyndigheten skal samtidig undersøke om kommunene i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning. Hensynet til barnets beste er et prinsipp som anvendes ved tolkning av alle bestemmelser i barnevernloven som inngår i tilsynsområdene.

De to hovedtemaene for tilsynet var:

• Den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn
• Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema under begge hovedtemaene. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg.

 

5. Funn

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i henhold til lov og forskrift.

Avvik fra: Bvl. §§ 4-3, 6-3, 6-1, og 2-1 annet ledd, jf forskrift om internkontroll §§ 4 og 5

Avviket bygger på følgende:

• Kommunen har ikke rutiner som sikrer at en undersøkelse tilpasses sakens alvorlighetsgrad eller gjennomføres selv om foreldrene ikke ønsker å samarbeide. Det bekreftes også i intervju at det ikke finnes en klar strategi for dette.
• I fire av ti saker dokumenteres det ikke at kontroversielle og alvorlige tema, som fremkommer i bekymringen, eller som informasjon i undersøkelsen, er avdekt eller søkt avdekt.
• Kommunens interne prosedyrer og sjekklister for saksbehandlingen i undersøkelsessaker følges ikke fullt ut. Dette medfører at nødvendige og relevante opplysninger og vurderinger i arbeidet med undersøkelsen, og konklusjonen av den, ikke blir dokumentert i saksmappene (manglende hypoteser mht alvorlighetsgrad, vurderinger for bruk av hjemmebesøk, samtaler med barn, oppsummering og konklusjon av undersøkelsessaken når disse videreføres med hjelpetiltak). Det vises her til sammenhengen med avvik 2. Dette er ikke fanget opp, og følgelig er ikke korrigerende tiltak iverksatt.
• Det finnes i liten grad dokumentasjon for barneverntjenestens faglige vurderinger av informasjonen som innhentes i undersøkelsessaken i alle ti sakene tilsynet har lest. Saken dokumenteres derfor ikke i et slikt omfang at det i ettertid er mulig å se hva beslutningene er basert på.
• Rutinene for arbeidet med undersøkelsessaker, herunder faglige vurderinger, er ikke understøttet av faglige verktøy på området.
• Det er ikke dokumentert at barn systematisk blir informert og får uttale seg før det tas avgjørelser i saken.

Kommentar:

Tilsynet har ikke grunnlag for å konkludere med at den faktiske undersøkelsen er utilstrekkelig. Samtidig medfører de overnevnte funn blant annet at viktige undersøkelsesaktiviteter i for stor grad er overlatt til muntlig tradisjon. Dette medfører vesentlig fare for svikt i arbeidet med å sikre at barnet får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.

I arbeidet med undersøkelsen og evaluering av hjelpetiltak må det legges til grunn at de ansatte i barneverntjenesten sørger for nødvendig dokumentasjon av sitt arbeid.

Barnevernloven legger opp til at det ved avslutningen av en undersøkelse skal foretas endelige barnevernfaglige vurderinger og beslutninger knyttet til barnets omsorgssituasjon og foreldrenes omsorgskompetanse. Sakens faktum skal være klarlagt på en slik måte at det er mulig å foreta en konkret og individuell vurdering av om det skal iverksettes frivillige tiltak i familien, om saken skal henlegges eller om begjæring om tiltak skal fremlegges for fylkesnemnda, jf. barnevernloven kapittel 4.

De faglige vurderingene i saken skal være dokumentert i et omfang som i ettertid gjør det mulig å se hva beslutningen er basert på. Manglende planlegging og styring øker risikoen for at saker henlegges ubegrunnet eller at det iverksettes tiltak som ikke er hensiktsmessige.

Forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i barnevernloven, jf barnevernloven § 6-1 første ledd. Etter forvaltningsloven § 11 d skal muntlige opplysninger av betydning for saken så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Videre forutsetter §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet for at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter.

Det hører med til god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkelig journalføring og arkivering så man kan gjøre rede for hva man har gjort i saken. Det fremgår ikke av loven hva som skal nedtegnes. Det beror på en konkret vurdering i den enkelte sak. Det er imidlertid viktig at barneverntjenesten har nedfelt det som kan ha betydning for videre utredning og tiltak og som bidrar til at partene kan ivareta sine rettigheter i saken.

I brev av 6. juli 1993 med overskriften ”Journalføring” fra BFD, understreker departementet viktigheten av å oppbevare opplysninger for ettertiden, både med tanke på at det kan komme nye meldinger i saken, og av hensyn til den personen saken gjelder og eventuelt senere erstatningssaker.

 

Avvik 2

 

 

Kommunen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lov og forskrift.

Avvik fra: Bvl. §§ 4-5, 6-3, 6-1 og 2-1, jf forskrift om internkontroll §§ 4 og 5

Avviket bygger på følgende:

• Det fremkommer ikke i alle saker hva som er formålet med hjelpetiltaket, og hvordan dette skal bedre barnets situasjon, og foreldrenes mulighet til å ta seg av barnet.
• Vesentlige vurderinger knyttet til formålet med tiltakene eksisterer bare i muntlig form. Det er derfor ikke mulig å etterprøve sammenhengen mellom problemene som skal løses, tiltakene som iverksettes, samt evalueringen av dette.
• I flere av sakene tilsynet undersøkte var det ingen logisk sammenheng mellom opprinnelig bekymring/problem og iverksatte tiltak.
• Barneverntjenesten sikrer ikke en tilstrekkelig vurdering av barnets omsorgssituasjon og effekten av tiltakene:
• Det dokumenteres ikke en konkret barnevernfaglig vurdering av barnets situasjon, og foreldrenes omsorgsevne på evalueringstidspunktet, vurdert opp mot barnets situasjon og behov på vedtakstidspunktet.
• Det er ikke dokumentert at barn systematisk blir informert og får uttale seg før det tas avgjørelser i saken.
• Det er uklart i organisasjonen hvem som skal kvalitetssikre egne rutiner, og det faktiske arbeidet som skal utføres

Kommentar:

Barnevernloven § 4-5 forutsetter at barneverntjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barna og foreldrene og om hjelpen er tjenelig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal sikre at oppfølgingen skjer planmessig og målrettet. Barnevernloven § 4-5 forutsetter at tiltaksplanen er skriftlig og at den gir en oversikt over hvilke tiltak som skal settes i verk. Det er viktig at tiltaksplanen gir klare og konkrete målsetninger for tiltaket og kriterier for hvordan målene skal nås.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Det er utarbeidet en egen internkontrollperm for barneverntjenesten i Tana kommune. I permen er kommunens ansvar og oppgaver etter barnevernloven tydelig forent med kravene i internkontrollforskriften. Kapittel 3.7 omhandler internkontrollforskriften § 4, bokstav g. Her fremkommer det hvilke rutiner og prosedyrer som skal være styrende for blant annet undersøkelsessaken og arbeidet med hjelpetiltak i form av statlige rutinehåndbøker, veiledere og retningslinjer. Det fremkommer videre hvilke sjekklister, maler og annet utarbeidet rutinemateriell som skal benyttes av saksbehandler i den enkelte sak, og legges i barnets saksmappe. I tillegg er det utarbeidet en egen rutineperm som skal supplere internkontrollpermen og visa versa.

De påviste avvikene viser at innholdet i internkontrollpermen ift. undersøkelsessaker og arbeid med hjelpetiltak ikke er godt nok kjent blant de ansatte, og i for liten grad er fulgt opp gjennom kontrolltiltak og avviksmeldinger. Dette, sammen med manglende fagverktøy på enkelte områder, representerer en vesentlig fare for svikt i arbeidet med undersøkelser, og evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn i fremtiden.

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barns rettigheter
• Lov om barneverntjenester Barneloven Forvaltningsloven
• Sentrale forskrifter
• Rundskriv og prinsipielle uttalelser

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Rapport fra intern revisjon
• Kompetanseplan
• Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
• Organisasjonskart
• Delegasjonsreglement
• Oversikt over intern og ekstern møtestruktur
• Internkontrollperm
• Referat fra fagmøter
• Barneverntjenestens tiltak for å sikre brukermedvirkning Referat fra interkommunale samarbeid/veiledningsmøter Oversikt over brevmaler i familia
• Samordnet forebyggende rus- og psykiatriplan
• Rutineperm:
  - Rutiner ved bv.tj saksbehandling og arbeid med enkeltvedtak
  - Rutiner ved mottak av bekymringsmelding Rutiner for arbeid med undersøkelser Rutiner for arbeid med hjelpetiltak
  - Rutiner for arbeidet med fylkesnemndssaker
  - Rutiner ved omsorgsovertakelse og oppfølging av barn under omsorg
  - Prosedyrer vedr. engasjering av tilsynsfører
  - Rutiner for å fatte midlertidige og foreløpige vedtak i akuttsituasjoner
  - Rutiner for arbeid med barn med alvorlige atferdsvansker
  - Rutiner for arbeid med tiltak for barn over 18 år
  - Rutiner for arbeid med barn som er utsatt for seksuelle overgrep

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 07.02.2011 Utsendt varsel om tilsyn
• 23.02.2011 Mottatt liste over aktive hjelpetiltak
• 24.03.2011 Mottatt saksmapper og annen forespurt dokumentasjon
• 31.03.2011 Oversendelse av program for tilsynsdagene
• Diverse kontakt på telefon og e-post for avklaringer og planlegging av gjennomføring.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Jørn Aslaksen	Rådmann		X	X
Jakob Lanto	Barnevernfaglig leder	X	X	X
Idunn Dervola	Barnevernkonsulent/Bv.ped	X	X	X
Camilla Porsanger	Barnevernkonsulent/Bv.ped	X	X	X
Johan Uglevik	Barnevernkonsulent/sosionom	X	X	x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Geir Åge Bendiksen, rådgiver Sølvi Arvola, rådgiver, Kristin Hagen, førstekonsulent