Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn i Gamvik/Lebesby kommune - Nordkyn interkommunale barneverntjeneste 2012

Sammendrag

Fylkesmannen i Finnmark gjennomførte i perioden 27.01. 2012-14.05.12 systemrevisjon ved barneverntjenesten i Gamvik/Lebesby kommune. Tilsynet var en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2012.

Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Den kommunale barneverntjenestens arbeid med

• undersøkelser, jf. barnevernlovens § 4-3
• Evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, jf. barnvernlovens § 4-5

Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema under begge hovedtemaene. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg.

Følgende avvik ble påpekt:

Avvik 1:

Kommunene sikrer ikke at undersøkelsene gjennomføres i tråd med krav i lov og forskrift.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med krav i lov og forskrift.

Dato:

 

Geir Åge Bendiksen
revisjonsleder

Sølvi Arvola
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Gamvik kommune, Nordkyn interkommunale barneverntjeneste i perioden 27.01.12 -14.05.12. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-1.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten -spesielle forhold

Gamvik kommune har ca 1030 innbyggere. Kommunesenteret er Mehamn, hvor det bor ca. 800 personer. Resten fordeler seg på tettstedene Gamvik, Skjånes og Langfjorden. Lebesby kommune har i overkant av 1300 innbyggere, hvorav cirka 1000 bor i kommunesenteret Kjøllefjord. Resten fordeler seg på tettstedene Dyfjord, Lebesby, Kunes og Veidnesklubben.

Gamvik og Lebesby kommune har inngått avtale om felles barneverntjeneste i form av vertskommunesamarbeid gjeldende for barneverntjenestene i de to kommunene. Avtalen trådte i kraft fra 1. juli 2009.

Barneverntjenesten i Gamvik og Lebesby har til sammen ansatt tre årsverk som utgjøres av en barnevernkonsulent, en sosialkonsulent og fagleder barnevern. Felles leder for barneverntjenesten har hovedarbeidssted i Mehamn (Gamvik kommune).

Gamvik kommune er vertskommune. Samorganiseringen innebærer at den enkelte kommune fortsatt har ansvaret for barneverntjenesten, men delegerer til vertskommunen å utføre oppgavene. Barnevernsleder har myndighet til å treffe vedtak etter barnevernloven for begge kommunene.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 23. januar 2012. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 7. mars 2012

Intervjuer

4 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet

Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 8. mars 2012

4. Hva tilsynet omfattet

Statens helsetilsyn har i sitt landsomfattende tilsyn med barnvern valgt å ha fokus på kommunalt barnevern. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Tilsynsmyndigheten skal samtidig undersøke om kommunene i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning. Hensynet til barnets beste er et prinsipp som anvendes ved tolkning av alle bestemmelser i barnevernloven som inngår i tilsynsområdene.

De to hovedtemaene for tilsynet var:

Den kommunale barneverntjenestens arbeid med

• undersøkelser
• evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn

Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema under begge hovedtemaene. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg.

5. Funn

Avvik 1:

Kommunene sikrer ikke at undersøkelsene gjennomføres i tråd med krav i lov og forskrift.

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav: Barnevernloven § 1-1

Formålet med loven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.

Barnevernloven § 4-3

Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel4 i barnevernloven, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet.

Barnevernloven § 6-1

Undersøkelsen skal skje i henhold til reglene i forvaltningsloven.

Barnevernloven § 6-9

Frist for gjennomføringen av undersøkelsen er 3 måneder, men kan utvides til seks måneder i særlige tilfeller.

Barnevernloven § 2-1, andre ledd, jf. Forskrift om internkontroll etter barnevernloven § 4.

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll.

Avviket bygger på følgende:

• Barneverntjenesten har planer, sjekklister og møtestruktur for å ivareta arbeidet med undersøkelsessaker. Disse er ikke tilstrekkelig implementert, i varierende grad i bruk, og er derfor lite styrende for hvordan undersøkelsene gjennomføres og kvalitetssikres.
• Barneverntjenesten mangler rutiner for å sikre at bekymringsfulle forhold ved barnets omsorgssituasjon avdekkes. Det lages undersøkelsesplaner, men disse avklarer ikke undersøkelsens omfang og hvordan undersøkelsen skal gjennomføres for å avklare det bekymringsfulle forholdet (eks. bruk av hjemmebesøk i ulike situasjoner, tilsyn i hjemmet, observasjon av samspillsmønster, rustesting).
• Barneverntjenesten har ikke rutiner som sikrer at en undersøkelse tilpasses sakens alvorlighetsgrad eller gjennomføres selv om foreldrene ikke ønsker å samarbeide eller avviser det bekymringsfulle forholdet.
• I saksgjennomgangen fant vi flere tilfeller hvor undersøkelsen ble henlagt uten videre oppfølging, selv om den opprinnelige bekymringen var relativt alvorlig og ikke ble tilstrekkelig opplyst.
• I sakene vi gjennomgikk var det vanskelig å se hvilke vurderinger som ble gjort undervegs i undersøkelsen og vurderinger var i varierende grad et tema på fagmøter. Det skilles for eksempel ikke bestandig tydelig mellom sakens fakta og barnevernfaglige vurderinger og det finnes ikke dokumentasjon for at midtveisevalueringer blir gjennomført.
• I saker med søsken mangler sentrale dokumenter i undersøkelsen i noen av saksmappene. I flertallet av saksmappene er sentrale dokumenter udatert eller feil datert. Dette bidrar til at noen saker ikke er tilstrekkelig opplyst og medfører over tid og ved skifte av personell at det blir vanskelig å følge med på og etterprøve det barnevernfaglige arbeidet.
• Barneverntjenesten har ikke systemer som sikrer at det foretas nødvendige og forsvarlige barnevernfaglige vurderinger før undersøkelsen konkluderes.
• Undersøkelsesrapportene inneholder situasjonsbeskrivelser med informasjon fra blant annet samtaler, hjemmebesøk og opplysninger fra andre. Det gjøres vurderinger av barnets omsorgsbehov og bekymringer knyttet til foreldrenes omsorgsutøvelse, men det fremkommer ikke i konklusjonen i alle saker hvordan barnet skal sikres forsvarlig omsorg.
• Rapporteringstall for 2011 viser at barneverntjenesten i mange tilfeller har oversittet fristen på 3 måneder for undersøkelsen.
• Kommunen har ikke gjennomført en vurdering av sårbare områder i forhold til å skaffe nødvendig kompetanse og metodikk i arbeidet med undersøkelsessaker.
• Kommunen har ikke etablert et system som fanger opp og håndterer svikt i forbindelse med måten undersøkelsene gjennomføres på. Dette innebærer at vurderinger, fremdrift og saksbehandlingen ikke sikres slik at de er i henhold til regelverket.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med krav i lov og forskrift.

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

Barnevernloven § 4-1

Ved valg av hjelpetiltak skal det legges avgjørende vekt på barnets beste, herunder skal det legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen.

Barnevernloven § 4-5

Når hjelpetiltak vedtas, skal barnevemtjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.

Barnevernloven § 2-1, andre ledd, jf. Forskrift om internkontroll etter barnevernloven § 4.

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll.

Avviket bygger på følgende:

• Barneverntjenesten har planer, sjekklister og møtestruktur for å ivareta arbeidet med oppfølging av hjelpetiltak. Disse er ikke tilstrekkelig implementert, i varierende grad i bruk, og er derfor lite styrende for hvordan oppfølging av hjelpetiltak skal gjennomføres og kvalitetssikres.
• Barneverntjenesten har ikke systemer som sikrer at det foretas nødvendige og forsvarlige barnevernfaglige vurderinger i evaluering av hjelpetiltak.
• Det fremkommer ikke i alle saker hva som er formålet med hjelpetiltaket. Videre fremkommer det ikke tydelig hvordan tiltaket skal bedre barnets situasjon og foreldrenes mulighet til å ivareta omsorgen for barnet. Dette medfører at det ikke er mulig å gjøre en vurdering av effekten av tiltaket.
• Barneverntjenesten har ikke rutiner som sikrer at hjelpetiltak for hjemmeboende barn blir evaluert innen oppsatte frister. Det fremkommer at det ikke alltid settes dato for evaluering eller at oppsatte evalueringsdatoer overholdes.
• Rapporteringer fra 2011 viser at en stor andel av barn som mottar hjelpetiltak mangler tiltaksplan.
• Kommunen har ikke gjennomført en vurdering av sårbare områder i forhold til å skaffe nødvendig kompetanse, metodikk og bredde i tiltak for å imøtekomme barn og familiers behov for hjelp. Det fremkommer at kommunen blant annet ikke har tilstrekkelig foreldrestøttende tiltak.
• Kommunen har ikke etablert et system som fanger opp og håndterer svikt i forbindelse med måten oppfølgingen av hjelpetiltak gjennomføres. Dette innebærer at oppfølging, vurdering og evaluering ikke sikres slik at de er i henhold til regelverket.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

De overnevnte funn viser at mangelfull planlegging og kontroll av kommunens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak har medført faktiske overtredelse av barnevernlovgivningen i utførelsen av arbeidet. Mangelfull kontroll av egen praksis har i tillegg gjort det vanskelig å avdekke svikt, og eventuelt iverksette nødvendige forbedringstiltak.

Internkontrollforskriften pålegger ledelsen å gjøre regelmessige vurderinger av om barneverntjenestens virksomhet er i samsvar med kravene i lov og forskrift. Dette forutsetter kontroll av egne rutiner og praksis, og at nødvendige forbedringstiltak iverksettes dersom dette er nødvendig.

Konsekvensen av at kommunen har mangelfulle systemer for arbeidet på området, kan være at bekymringsfulle forhold ikke avdekkes tilstrekkelig og at barnet dermed forblir i en situasjon med omsorgssvikt. På samme måte kan mangelfull oppfølging av iverksatte tiltak føre til at barn ikke får effektiv og nødvendig hjelp til rett tid.

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
• Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (barnevernloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av l O. februar 1967 (forvaltningsloven)
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart for begge kommuner
• Samarbeidsavtale mellom Gamvik og Lebesby kommune
• Avtale om delegert instruksjonsmyndighet
• Oversikt over møtestruktur
• Oversikt over ansatte
• Internkontrollperm
• Sjekklister for arbeidet med undersøkelser og hjelpetiltak
• Rutine for undersøkelse
• Rutiner for hjelpetiltak
• Beskrivelse av hvordan brukermedvirkning ivaretas på individ- og systemnivå
• Rutiner for forebygging, avdekking og opprettelse av overtredelse av barnevernlovgivningen
• Liste over hjelpetiltak til hjemmeboende barn

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 23. Januar- varsel om tilsyn
• 7. februar, 24. februar og 28. februar- mottatt dokumentasjon
• 28. februar- oversendelse av program for tilsynet
• Telefoner og e-post korrespondanse med tilsynets kontaktperson.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Lillian Utsi Karlstad	Fagleder barnevern	X	X	X
Maria-Yvonne Fallsen	Barnevernkonsulent	X	X	X
Åshild Pedersen	Sosialkonsulent	X	X	X
Svein Tønnessen	Rådmann	X	X	X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisjonsleder Geir Åge Bendiksen
Revisor Silvana Roska
Revisor Sølvi Arvola
Observatør Tom Olav Stavseth
Observatør Berit Ballari