Rapport fra tilsyn med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn ved Kárášjoga gielda/Karasjok kommune 2012

Sammendrag

Fylkesmannen i Finnmark gjennomførte i perioden 23.01. 2012 – 12.06.2012 systemrevisjon ved barneverntjenesten i Kárášjoga gielda/Karasjok kommune. Tilsynet var en del av det landsomfattende tilsyn med barneverntjenester 2012.

Denne rapporten beskriver de avvik som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Den kommunale barneverntjenestens arbeid med  undersøkelser, jf. barnevernlovens § 4-3
• Evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, jf. barnevernlovens § 4-5
• Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema under begge hovedtemaene. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert og til å uttale seg.

Følgende avvik ble påpekt:

Avvik 1:

Kommunene sikrer ikke at undersøkelsene gjennomføres i tråd med krav i lov og forskrift.

Avvik 2:

 Kommunen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med krav i lov og forskrift.

Dato: 21.6.2012

Sølvi Arvola
revisjonsleder

Silvana Roska
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Karasjok kommune i perioden 23.01.2012 - 12.06.12 . Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-1.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Karasjok kommune/Kárášjoga gielda er en kommune med ca. 2750 innbyggere. I kommunen er det hovedsakelig samisk bosetting i tillegg til norsk og finsk.

Kommunen er organisert etter en 2-nivåmodell hvor 5 avdelinger er underlagt helse- og omsorgssjefen. Helse- og omsorgssjefen er barnevernadministrasjonens leder. Karasjok kommune har p.t. 2 fast ansatte barnevernkonsulenter samt en som er midlertidig engasjert.

Barneverntjenesten har strukturert samarbeid med ulike andre tjenester som politiet, helsesøster og familievernkontoret. De har jevnlig veiledning fra Indre Finnmark familievernkontor. Det er etablert et formelt samarbeid med kommunene Porsanger og Kautokeino.

I Karasjok er det etablert flere sosial- og helseinstitusjoner som har en særskilt samisk innretning som Indre Finnmark familievernkontor, Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk (BUP), Samisk psykiatrisk ungdomsteam (PUT), Familieavdeling og ungdomspsykiatrisk avdeling i tilknytning til BUP og PUT, Samisk helseforskning og Samisk spesialistlegesenter. I kommunen ligger Samisk videregående skole.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 23.01.2012. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 20. mars 2012.

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 21.mars 2012.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Statens helsetilsyn har i sitt landsomfattende tilsyn med barnevern valgt å ha fokus på kommunalt barnevern. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Tilsynsmyndigheten skal samtidig undersøke om kommunene i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning. Hensynet til barnets beste er et prinsipp som anvendes ved tolkning av alle bestemmelser i barnevernloven som inngår i tilsynsområdene.

De to hovedtemaene for tilsynet var:

• Den kommunale barneverntjenestens arbeid med:
• Undersøkelser
• Evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn.

Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema under begge hovedtemaene. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg.

 

5. Funn

Avvik 1:

Kommunene sikrer ikke at undersøkelsene gjennomføres i tråd med krav i lov og forskrift.

Avvik fra følgende lovkrav:

Barnevernloven § 1-1

Formålet med loven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.

Barnevernloven § 4-3

Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel 4 i barnevernloven skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet.

Barnevernloven § 6-1

Undersøkelsen skal skje i henhold til reglene i forvaltningsloven.

Barnevernloven § 6-3 og FNs barnekonvensjon artikkel 12

Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg i saker før det tas avgjørelse i sak som berører ham eller henne. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

Barnevernloven § 6-9

Frist for gjennomføringen av undersøkelsen er 3 måneder, men kan utvides til 6 måneder i særlige tilfeller.

Barnevernloven § 2-1, andre ledd

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll.

Avviket bygger på følgende:

• Barneverntjenesten har planer, sjekklister og rutiner for å ivareta arbeidet med undersøkelsessaker. Disse er i liten grad implementert, i varierende grad i bruk, og er derfor lite styrende for hvordan undersøkelsene gjennomføres.
• I sakene vi gjennomgikk var det vanskelig å se hvilke vurderinger som ble gjort underveis i undersøkelsen da dette i liten grad er dokumentert.
• I saksgjennomgangen fant vi flere saker hvor den opprinnelige bekymringen var relativt alvorlig, uten at det i saksmappen fremkommer at de bekymringsfulle forhold er fullt ut opplyst/søkt avdekket.
• Det er ikke dokumentert at barn systematisk blir informert og får uttale seg før det tas avgjørelser i saken. Vi så enkelte saker der det manglet dokumentasjon på at samtaler var gjennomført med barnet. Det var heller ikke redegjort for hvorfor samtaler ikke var gjennomført.
• Det finnes i liten grad dokumentasjon for barneverntjenestens faglige vurderinger av informasjonen som innhentes i undersøkelsessaken. Saken dokumenteres derfor ikke i et slikt omfang at det i ettertid er mulig å se hva beslutningene er basert på.
• Det er ikke klarlagt i organisasjonen hvordan rutiner skal utarbeides, iverksettes, kontrolleres og evalueres i barneverntjenestens arbeid med undersøkelsessaker.
• Det er ikke etablert et styringssystem som kontrollerer, fanger opp og håndterer svikt i forbindelse med måten undersøkelsene gjennomføres på. Dette innebærer at fremdrift, saksbehandlingen og vurderinger ikke sikres slik at de er i henhold til regelverket.
• Barneverntjenesten har enkelte ansatte som behersker samisk, men kommunen har ikke systemer som ivaretar behovet for bruk av tolk.
• Rapporteringstall for 2011 viser at barneverntjenesten i mange tilfeller har oversittet fristen på 3 måneder for undersøkelsen.

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med krav i lov og forskrift

Avvik fra følgende lovkrav:

Barnevernloven § 4-1

Ved valg av hjelpetiltak skal det legges avgjørende vekt på barnets beste, herunder skal det legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen.

Barnevernloven § 4-5

Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.

Barnevernloven § 6-1

Undersøkelsen skal skje i henhold til reglene i forvaltningsloven.

Barnevernloven § 6-3 og FNs barnekonvensjon artikkel 12

Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg i saker før det tas avgjørelse i sak som berører ham eller henne. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

Barnevernloven § 2-1, andre ledd

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll.

Avviket bygger på følgende:

• Barneverntjenesten har sjekklister og rutiner for å ivareta arbeidet med evaluering av hjelpetiltak. Disse er i liten grad implementert, i varierende grad i bruk, og er derfor lite styrende for hvordan evaluering av hjelpetiltak gjennomføres.
• Det fremkommer ikke tydelig hva som er formålet med hjelpetiltaket, og hvordan dette skal bedre barnets omsorgsituasjon og foreldrenes mulighet til å ta seg av barnet.
• I sakene vi gjennomgikk var det vanskelig å se hvilke vurderinger som ble gjort underveis i oppfølgingen av hjelpetiltaket, da dette i liten grad er dokumentert.
• Det finnes lite dokumentasjon på at barneverntjenesten har informert barnet om deres rett til å bli hørt og deres rett til å uttale seg ved evaluering av hjelpetiltak. Vi så enkelte saker der det manglet dokumentasjon på at samtaler var gjennomført med barnet. Det var heller ikke redegjort for hvorfor samtaler ikke var gjennomført.
• Det dokumenteres ikke en konkret barnevernfaglig vurdering av barnets omsorgssituasjon og foreldrenes omsorgsevne på evalueringstidspunktet, vurdert opp mot barnets situasjon og behov på vedtakstidspunktet.
• Det er ikke klarlagt i organisasjonen hvordan rutiner skal utarbeides, iverksettes, kontrolleres og evalueres i barneverntjenestens arbeid med evaluering av hjelpetiltak.
• Det er ikke etablert et styringssystem som kontrollerer, fanger opp og håndterer svikt i forbindelse med måten evaluering av hjelpetiltak gjennomføres på. Dette innebærer at oppfølging, vurdering og evaluering av hjelpetiltak ikke sikres slik at de er i henhold til regelverket.
• Rapporteringer fra 2011 viser at en stor andel av barn som mottar hjelpetiltak mangler tiltaksplan.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Barnevernloven § 2-1 annet ledd pålegger kommunen en internkontrollplikt. Internkontroll er systematiske tiltak som skal sikre at kommunen, herunder barnverntjenesten, utfører oppgavene sine i samsvar med lovpålagte krav. I dette tilsynet innbærer det at barnverntjenesten må sikre at undersøkelser og evalueringer blir kontinuerlig planlagt, utført, kontrollert og korrigert.

I Karasjok kommune fant tilsynet at det på systemnivå er jevnlig og direkte kontakt mellom nivåene i kommunen. Barnevernleder rapporterer månedlig til rådmann og det er faste møter mellom barnevernleder og saksbehandlerne. Det er kartlagt kompetanse i tjenesten og det arbeides systematisk med kompetansehevingsplan.

Tilsynet avdekket imidlertid manglende faglig styring i enkeltsaker. Det ligger til lederansvaret for virksomheten å følge med i den daglige driften og påse at tiltak og tjenester fungerer som planlagt gjennom jevnlig kontroll og evaluering. Kommunen har ikke er system som fanger opp svikt i enkeltsaker slik at korrigerende tiltak blir iverksatt og praksis blir i henhold til loven.

Manglende faglig styring i forhold til enkeltsaker kan føre til at bekymringsfulle forhold ikke avdekkes i tilstrekkelig grad og at barnet dermed forblir i en situasjon med omsorgssvikt. På samme måte kan mangelfull oppfølging av iverksatte tiltak føre til at barn ikke får effektiv og nødvendig hjelp til rett tid.

 

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter av 20. november 1989
• Lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (barnevernloven)
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 (forvaltningsloven)
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Prosedyre for intern møtestruktur
• Oversikt over ansatte i barnverntjenesten
• Prosedyre for undersøkelser
• Prosedyre for hjelpetiltak
• Prosedyre mal for utarbeiding av prosedyrer
• Administrativ organisering i Karasjok kommune
• Liste over hjelpetiltak til hjemmeboende barn
• Saksmapper
• Halvårs- og kvartalsrapporteringer

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• 23. januar – varsel om tilsyn
• 22. februar, 23. februar, og 8.mars – mottatt dokumentasjon
• 12. mars – program for tilsynet
• 28.mars – ettersendelse av saksmapper
• Telefoner og e-post korrespondanse med tilsynets kontaktperson

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Signe Hansen	Barnevernkonsulent	x	x	x
Mona Sandstrøm	Barnevernkonsulent	x	x	x
Linn Lindberg	Barnevernkonsulent	x	x	x
Randi Johansen Paltto	Barnevernleder	x	x	x
Hilda Vuolab	Rådmann	x	x	x

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisjonsleder Sølvi Arvola
Revisor Geir Åge Bendiksen
Revisor Silvana Ingeborg Roska
Revisor Berit Johanne Guttorm Ballari