Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med sikring og samordning av helse- og omsorgstjenester til voksne med rusmiddelavhengighet - Nordkapp kommune 2012

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

Kommunen skal sikre helhetlige og koordinerte tjenester til rusmiddelavhengige som har behov for det, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, jf. § 3-4 og § 4-1 og internkontrollforskriften § 4.

Kommunen skal sikre stabilitet og kontinuitet i tjenestene, jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1 og 4-1 og internkontrollforskriften § 4.

Tilsynet har konkludert med ett avvik:

Nordkapp kommune sikrer ikke stabilitet og kontinuitet i tjenesteytingen til voksne med rusmiddelavhengighet.

Dato: 18.06.12

Kristi Ingunn Aresvik Hals
revisjonsleder

Tyra Mannsverk
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Nordkapp kommune i perioden 22.02.12 – 18.06.12. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med helse- og omsorgstjenesten i fylket etter lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten § 2. Med hjemmel i lov om sosiale tjenester i NAV er Fylkesmannen gitt myndighet til å føre tilsyn med om kommunen oppfyller sine plikter etter lovens kapittel 4.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse av:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• om tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• om tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Nordkapp kommune har rundt 3200 innbyggere, hvorav i overkant av 2500 bor i kommunesenteret Honningsvåg. Den øvrige befolkningen er bosatt i mindre samfunn i kommunen, som omfatter hele Magerøya og fastlandet omkring munningen av Porsangerfjorden.

Nordkapp kommune er organisert i en tre nivå-modell, med rådmann, helse- og omsorgssjef og enhetsledere for ulike avdelinger innen helse- og omsorgsområdet.

Tjenester til rusmiddelavhengige ytes primært av rehabiliteringstjenesten, NAV, legetjenesten og hjemmetjenesten. Kommunen opprettet i 2003 Boligoppfølgingstjenesten (BOT), som er sammensatt av ansatte fra flere enheter med arbeidsområde innenfor rus/psykisk helse, herunder rehabiliteringstjenesten og NAV.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 22.02.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 26.04.12.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet. Ett av intervjuene ble gjennomført over telefon før tilsynsbesøket.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 27.04.12.

4. Hva tilsynet omfattet

Rusmiddelavhengige har et antatt underforbruk av helse- og omsorgstjenester. Behovet for tjenester kan likevel være stort, og det er av avgjørende betydning for rehabiliteringsarbeidet at tjenestene henger sammen og utøves koordinert.

Videre er dette en sterkt stigmatisert brukergruppe som har vanskelig for å nå frem i systemene, og som ikke alltid krever sine rettigheter oppfylt. Fylkesmannen i Finnmark finner det derfor viktig å undersøke om kommunen ivaretar sentrale plikter i tjenesteytingen overfor rusmiddelavhengige.

Stabilitet, samarbeid og koordinering er avgjørende for å yte forsvarlige tjenester til denne brukergruppen. Dette krever bevisst styring fra ledelsen.

På dette tilsynet var formålet å undersøke om kommunen sikret og samordnet helse- og omsorgstjenester til voksne med rusmiddelavhengighet, avgrenset til følgende to tema:

1. Kommunen skal sikre helhetlige og koordinerte tjenester til rusmiddelavhengige som har behov for det, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1, jf. § 3-4 og § 4-1 og internkontrollforskriften § 4.

Kommunen må derfor kunne gjøre rede for hvilket system som er etablert for samhandling og samordning mellom de ulike kommunale instansene med ansvar for tjenester til rusmiddelavhengige. Som en del av dette blir det stilt krav til at det er etablert et system som sikrer arbeidet med individuell plan (koordinerende enhet), og at kommunen jobber med samordning og samhandling mellom de ulike deltjenestene selv om brukeren av forskjellige grunner ikke ønsker individuell plan.

2. Kommunen skal sikre stabilitet og kontinuitet i tjenestene, jf. helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1 og 4-1 og internkontrollforskriften § 4.

Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den sikrer stabilitet og kontinuitet slik at tildelte tjenester ytes og at koordineringen av tjenestetilbudet ivaretas, også ved skifte av personell, ved permisjoner, i ferier og lignende.

5. Funn

Avvik 1:

Nordkapp kommune sikrer ikke stabilitet og kontinuitet i tjenesteytingen til voksne med rusmiddelavhengighet.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1 og 4-1 og internkontrollforskriften § 4.

Avviket bygger på følgende:

• Kommunen har en praksis for ikke å fatte skriftlige vedtak eller dokumentere beslutninger om tildeling av tjenester fra Boligoppfølgingstjenesten (BOT), og dette gjøres heller ikke i andre deler av rehabiliteringstjenesten som yter tjenester til brukergruppen. Dette følger også av gjennomgåtte brukermapper.
• Kommunen har ikke rutiner eller omforent praksis for å dokumentere innhold og omfang av tjenesteytingen. I brukermappene vi har gjennomgått fremgår det ikke hva tjenesteytingen går ut på.
• Kommunen følger ikke egne rutiner i arbeidet med individuell plan:
• De gjennomgåtte individuelle planene er ikke ferdigstilte; det er ikke beskrevet hvilke tiltak som skal iverksettes for å hjelpe brukeren til å nå målet.
• Det finnes ikke dokumentasjon for hvordan det arbeides med målene og tiltak i IP.
• I følge rutinen ”håndtering av henvendelser angående individuell plan” skal individuelle planer evalueres fire måneder etter godkjenning og deretter to ganger i året. Det finnes ikke dokumentasjon for at planene evalueres.
• Det finnes ikke dokumentasjon i den enkelte brukermappe fra fagmøter der tjenestetildeling og –yting til brukerne diskuteres.
• Manglende dokumentering av tjenestetildeling og tjenesteyting er meldt oppover i kommunens ansvarslinjer, og definert som et sårbart område. Det er planlagt arbeid med dette i 2012, men det er foreløpig ikke iverksatt nødvendige forbedringstiltak.
• Det er ikke undersøkt om manglende dokumentering av tjenestetildeling og -yting har hatt konsekvenser for tjenesteutøvelsen og den enkelte bruker.
• Kommunens ledelse har ikke undersøkt om iverksatte styringstiltak i forhold til arbeid med og fremdrift av IP er tilstrekkelig og fungerer som forutsatt, og det er ikke gjort undersøkelser for å avklare om praksis er i samsvar med gjeldende rutiner.

Kommentar:

Stabilitet og kontinuitet i tjenesten er avgjørende for at kravet til å yte forsvarlige tjenester til denne brukergruppen skal oppfylles. Dette innebærer at kommunen må sikre at tjenestene ytes i henhold til tildelingen over tid, både i det daglige og ved fravær av sentrale tjenesteytere, og at koordineringen ivaretas. Dette krever at man har oversikt over innholdet og omfanget av tjenestetildelingen til og målarbeidet med den enkelte bruker, i tillegg må det være målbart om tjenesteytingen er i tråd med tildelingen.

Dokumentering av tjenestetildeling og –yting er et viktig redskap for å sikre forsvarlighet på dette området. Vi gjør likevel oppmerksom på at helse- og omsorgslovgivningen ikke stiller et uttrykkelig krav til at tjenesteyting til denne brukergruppen som ikke regnes som helsehjelp, skal dokumenteres i journal. Hvis denne tjenesteytingen ikke dokumenteres, må i så fall oversikt over tjenesteytingen, som nevnt ovenfor, ivaretas på annen måte.

Tilsynet har ikke grunnlag for å konkludere med faktiske svikt i tjenesteytingen, men det er en så stor fare for svikt på dette området at det i seg selv medfører et brudd på forsvarlighetskravet.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Voksne rusmiddelavhengige er en sårbar og stigmatisert gruppe, som ikke alltid krever sine rettigheter oppfylt ovenfor det kommunale hjelpeapparatet. Behovet for helse- og omsorgstjenester kan likevel være stort. Det er derfor uheldig at det ikke undersøkes om sårbare områder i tjenesteytingen har fått konsekvenser for brukerne, og at det ikke kontrolleres om de iverksatte styringstiltakene på områdene er tilstrekkelige og fungerer etter intensjonen. Ledelsen har da ikke styring og kontroll med om brukerne faktisk får de tjenestene de har krav på etter lovgivningen, og om tjenestene har rett kvalitet.

Når det heller ikke iverksettes nødvendige forbedringstiltak på områder som er definerte som sårbare, kan dette ha som konsekvens at brukere over tid ikke mottar et forsvarlig tjenestetilbud.

7. Regelverk

• Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om habilitering og rehabilitering, individuell plan og koordinator
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart, helse- og omsorgssektoren
• Kommunedelplan for helhetlige og koordinerte tjenester i Nordkapp kommune, 2008-2011
• Introduksjonshefte til rehabiliteringstjenesten
• Virksomhetsplan og årshjul for rehabiliteringstjenesten 2012
• Prosedyre for håndtering av henvendelser angående individuell plan
• Prosedyre for samarbeidsmøte mellom omsorgstjenesten og legene
• Opplæringsprogram for koordinatorer

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 10 brukermapper. Hver brukermappe inneholdt samlinger av vedtak, individuelle planer og journaler fra aktuelle deltjenester, som var samlet i forbindelse med tilsynet.
• Oversikt over koordinatorer innenfor området rus

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn – 22.02.12
• Mottatt dokumentasjon – 16.03.12 og 12.04.12
• Telefonisk kontakt med kontaktperson for tilsynet

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Tyra Mannsverk, seniorrådgiver
Kristi Hals, rådgiver
Geir Åge Bendiksen, seniorrådgiver
Tom Olav Stavseth, rådgiver