Rapport fra tilsyn med kommunens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til hjemmeboende barn ved Vadsø kommune - 2012

Sammendrag

Fylkesmannen i Finnmark gjennomførte i perioden 23.01.12- 10.09.12 systemrevisjon ved barnevemtjenesten i Vadsø kommune. Tilsynet var en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale bamevemtjenester i 2012.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder: Den kommunale barnevemtjenestens arbeid med

• undersøkelser, jf. barnevernlovens§ 4-3
• evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn, jf. barnvemlovens § 4-5

Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema under begge hovedtemaene. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert og til å uttale seg.

Det ble gitt følgende avvik:

Avvik 1:

• Kommunene sikrer ikke at undersøkelsene gjennomføres i tråd med krav i lov og forskrift.

Avvik 2:

• Kommunen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med krav i lov og forskrift.

Sølvi Arvola
revisjonslederGeir Åge Bendiksen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Vadsø kommune i perioden 23.01.2012-10.09.2012. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med bamevemtjenesten etter lov om bamevemtjenester § 2-1.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Vadsø kommune har om lag 6 000 innbyggere. Det bor ca. 5 000 innbyggere i byen og vel 1000 spredt i stedene øst og vest for byen hvor tettstedet Vestre Jakobselv er det største med ca. 500 innbyggere.

Vadsø kommune er organisert i 26 enheter. Bamevemtjenesten er en del av Vadsø familiesenter som sammen med 14 andre enheter ligger inn under kommunalsjeffor kultur, utdanning og oppvekst.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 23.01.12. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 11.05.12.

Åpningsmøte ble avholdt 22.05.12.

Intervjuer

6 personer ble intervjuet.
Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 04.06.12.

4. Hva tilsynet omfattet

Statens helsetilsyn har i sitt landsomfattende tilsyn med barnvern valgt å ha fokus på kommunalt barnevern. Formålet med tilsynet er å undersøke om norske kommuner gjennom sine styringstiltak sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak til barn som bor hjemme gjøres på en slik måte at barn og unge på disse områdene f'ar nødvendig hjelp og omsorg til rett tid. Tilsynsmyndigheten skal samtidig undersøke om kommunene i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning. Hensynet til barnets beste er et prinsipp som anvendes ved tolkning av alle bestemmelser i barnevernloven som inngår i tilsynsområdene.

De to hovedtemaene for tilsynet var:

Den kommunale barneverntjenestens arbeid med

• undersøkelser
• evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn

Barns rett til medvirkning står sentralt og er undertema under begge hovedtemaene. Medvirkning vil i denne sammenheng si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg.

5. Funn

Avvik 1:

• Kommunene sikrer ikke at undersøkelsene gjennomføres i tråd med krav i lov og forskrift.

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

Barnevernloven § 1-1

Formålet med loven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.

Barnevernloven § 2-1, andre ledd, jf. Forskrift om internkontroll etter barnevernloven §

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll.

Barnevernloven § 2-1, fjerde ledd

I hver kommune skal det være en administrasjon med en leder som har ansvar for oppgaver etter barnevernloven.

Barnevernloven § 3-4

Ved bosetting av enslige mindreårige som har framsatt søknad om asyl eller som har fått opphold på grunnlag av slik søknad, skal kommunen foreta en vurdering av den enkeltes behov og på den bakgrunn tilby egnet botiltak.

Dersom kommunen i forbindelse med vurderingen etter første ledd finner rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel 4 i barnvernloven, skal barneverntjenesten undersøke forholdet, jf. barnevernloven§ 4-3.

Barnevernloven § 4-3

Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter kapittel4 i barnevernloven, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet.

Barnevernloven § 6-1

Undersøkelsen skal skje i henhold til reglene i forvaltningsloven.

Barnevernloven § 6-9

Frist for gjennomføringen av undersøkelsen er 3 måneder, men kan utvides til seks måneder i særlige tilfeller.

Avviket bygger på følgende:

• Barneverntjenesten har skriftlige rutiner for å ivareta arbeidet med undersøkelsessaker. Disse er ikke tilstrekkelig implementert, i varierende grad i bruk og er derfor lite styrende for hvordan undersøkelsene gjennomføres og kvalitetssikres.
• Barneverntjenesten har ikke strukturer for å planlegge undersøkelsens omfang og hvordan undersøkelsen skal gjennomføres for å avdekke det bekymringsfulle forholdet. Det brukes eksempelvis ikke klare hypoteser, skriftlige undersøkelsesplaner, indikatorer for godt nok arbeid, sjekklister, faglige verktøy og planer for tidsbruk.
• Barneverntjenesten har faste fagmøter, men møtene er ikke strukturert slik at status i alle undersøkelsessaker systematisk følges opp, gjennomgås og kontrolleres. Det er heller ikke andre strukturer som fanger dette opp.
• Det innhentes ikke alltid informasjon om bekymringsfulle forhold knyttet til foreldrenes omsorgskompetanse som vil ha betydning for vurderingen av barnets totale omsorgssituasjon.
• Barneverntjenesten har ikke strukturer som sikrer at det gjøres midtveisevalueringer eller andre evalueringer underveis i alle undersøkelsessaker.
• Det er ikke alltid dokumentert at barn blir informert og får uttale seg før det tas avgjørelser i saken, eventuelt at det fremkommer hvorfor en slik uttalelse ikke foreligger.
• Undersøkelsesrapportene inneholder beskrivelser med informasjon fra samtaler, hjemmebesøk og opplysninger fra andre. Det foreligger likevel lite konkrete barnevernsfaglige vurderinger av foreldrenes omsorgsutøvelse sett opp mot barnets situasjon og behov.
• Bameverntjenesten har ikke rutiner som sikrer at det gjøres alvorlighetsvurderinger før undersøkelsen konkluderes.
• For gruppen enslige mindreårige asylsøkere konkluderes undersøkelser med videre tiltak uten at saken er tilstrekkelig undersøkt eller at det er foretatt en individuell vurdering av barnets særlige behov.
• Rapporteringstall for 2012 og gjennomgang av saksmapper viser at bameverntjenesten i flere tilfeller har oversittet fristen på 3 mnd. for undersøkelsen.
  - Det fremkommer av rapporteringen for 1. kvartal 2012 at det foreligger fristoversittelser i 15 av 26 undersøkelsessaker, hvor fristoversittelsen på det meste er 243 dager.
  - Det foreligger fristoversittelser i fire av ti saksmapper tilsynet gjennomgikk.
• Kommunen har en uklar beskrivelse av hvordan bamvemtjenesten er organisert, herunder hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt mellom enhetene, samt hvilke personer som arbeider med oppgaver etter barnevernloven. Det er ikke strukturer som sikrer at bamevernlederen systematisk planlegger, iverksetter, kontrollerer og korrigerer utførelsen av arbeid/oppgaver/tjenester i enheten underlagt sosial- og flyktningtjenesten.
• Det er ikke klarlagt i organisasjonen hvordan rutineendringer l forbedringstiltak skal iverksettes, kontrolleres og evalueres i bamevemtjenestens arbeid med undersøkelsesarbeid.
• Kommunen har ikke etablert et system som iverksetter, kontrollerer og korrigerer måten undersøkelsesarbeidet gjennomføres på.

Avvik 2:

• Kommunen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med krav i lov og forskrift.

Dette er avvik fra følgende myndighetskrav:

Barnevernloven § 2-1, andre ledd, jf. Forskrift om internkontroll etter barnevernloven § 4.

Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til intemkontroll.

Barnevernioven § 2-1, fjerde ledd

I hver kommune skal det være en administrasjon med en leder som har ansvar for oppgaver etter barnevernloven.

Barnevernloven § 4-1

Ved valg av hjelpetiltak skal det legges avgjørende vekt på barnets beste, herunder skal det legges vekt på å gi barnet stabil og god voksenkontakt og kontinuitet i omsorgen.

Barnevernloven § 4-5

Når hjelpetiltak vedtas, skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan. Barneverntjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak, eller om det er grunnlag for omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres regelmessig.

Barnevernloven § 6-1

Undersøkelsen skal skje i henhold til reglene i forvaltningsloven.

Barnevernloven§ 6-3 og FNs barnekonvensjon artikkel12

Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg i saker før det tas avgjørelse i sak som berører ham eller henne. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet.

Avviket bygger på følgende:

• Barneverntjenesten har i liten grad strukturer for å utarbeide, kvalitetssikre og dokumentere arbeidet med tiltaksplaner og oppfølging av hjelpetiltak. Det er ikke rutiner, prosedyrer eller tydelige krav for hvordan barnverntjenesten skal følge med barn og familier når det er igangsatt hjelpetiltak.
• Barnverntjenesten har ikke rutiner som sikrer at hjelpetiltak for hjemmeboende barn blir evaluert. Det settes ikke alltid dato for evaluering og oppsatte evalueringsdatoer overholdes ikke i alle saker.
• Barneverntjenesten har faste fagmøter, men møtene er ikke strukturert slik at status i alle hjelpetiltakssaker systematisk følges opp, gjennomgås og kontrolleres. Det er heller ikke andre strukturer som fanger dette opp.
• Det fremkommer ikke i alle saker hva som er formålet med hjelpetiltaket, og hvordan dette skal bedre barnets situasjon og foreldrenes mulighet til å ta seg av barnet.
• Barneverntjenesten har ikke retningslinjer for hvilke vurderinger som er nødvendige og tilstrekkelige i evaluering av hjelpetiltak. Det foretas ikke en tilstrekkelig vurdering av effekten av tiltakene sett opp mot barnets totale omsorgssituasjon. Det foreligger følgelig heller ikke tilstrekkelig dokumentasjon av hvilke vurderinger som er gjort, samt dokumentasjon av hva vurderingen bygger på.
• Barneverntjenesten har ikke rutiner som sikrer barns medvirkning ved evaluering av hjelpetiltak.
• Rapporteringer fra 2011 og gjennomgang av saksmapper viser at en stor andel av barn som mottar hjelpetiltak mangler tiltaksplan.
  - Det fremkommer av rapportering for siste halvår 2011 at det ikke foreligger tiltaksplan for 141 av 151 barn i hjelpetiltak.
  - Det foreligger ikke tiltaksplaner i syv av ti saker som tilsynet har undersøkt.
• Enheten av barnverntjenesten som arbeider med enslige mindreårige asylsøkere utarbeider ikke tiltaksplaner og evaluerer ikke tiltak i henhold til lovkrav.
• Kommunen har en uklar beskrivelse av hvordan bamverntjenesten er organisert, herunder hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt i mellom enheter, samt hvilke personer som arbeider med oppgaver etter barnevernloven. Det er ikke strukturer som sikrer at bamevernlederen systematisk planlegger, iverksetter, kontrollerer og korrigerer utførelsen av arbeid/oppgaver/tjenester i enhet underlagt sosial- og flyktningtjenesten.
• Det er ikke klarlagt i organisasjonen hvordan nødvendige forbedringstiltak skal iverksettes, kontrolleres og evalueres i barneverntjenestens arbeid med oppfølging av hjelpetiltak.
• Kommunen har ikke etablert et system som planlegger, iverksetter, kontrollerer og korrigerer under arbeidet med evaluering av hjelpetiltak.

Kommentar til avvik 1 og 2:

Vi får beskrevet en presset ressurssituasjon med bla. økning i antallet undersøkelsessaker og omsorgsovertakelser, samt en høy fraværsprosent ved tjenesten. Dette har ført til vansker med å få utført alle lovpålagte oppgaver.

Situasjonen i bameverntjenesten det siste året har medført at barnevernleder har brukt mye tid på klientarbeid. Organisatoriske oppgaver knyttet til systematisk forbedringsarbeid av tjenesten har blitt nedprioritert. Eksempler på dette er implementering av ny metodikk og fagsystem.

Kommunen har identifisert svikten, satt inn noen korrigerende tiltak og er i en forbedringsprosess på flere områder (eksempler er gjennomgang av IK, kompetanseheving og omdisponering av personell).

Vi får videre beskrevet at det arbeides med innføring av et helhetlig (elektronisk)internkontrollsystem i virksomheten, herunder rapportering og indikatorer på måloppnåelse.

Vi får også informert om at kommunen nå har en gjennomgang av kommunens organisering mht. tjenester for EMA.

Tilsynets funn viser at de korrigerende tiltakene foreløpig ikke har hatt tilstrekkelig effekt.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Kommunen har et ansvar for å styre og lede sin barnverntjeneste på en slik måte at barn får nødvendige tjenester i samsvar med bestemmelsene i bamvernloven. Når det skjer en svikt i denne styrningen vil dette kunne medføre at kommune ikke leverer riktige og gode nok tjenester. Kommunen skal derfor ha en løpende vurdering av svikt og muligheten for svikt, og de er ansvarlig for å sette inn tiltak for å rette opp når svikt oppdages.

De overnevnte funn viser at mangelfull planlegging og kontroll av kommunens arbeid med undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak har medført faktiske overtredelse av barnevernlovgivningen i utførelsen av arbeidet. Mangelfull kontroll av egen praksis har i tillegg gjort det vanskelig å avdekke svikt, og eventuelt iverksette nødvendige forbedringstiltak.

Internkontrollforskriften pålegger ledelsen å gjøre regelmessige vurderinger av om bameverntjenestens virksomhet er i samsvar med kravene i lov og forskrift. Dette forutsetter kontroll av egne rutiner og praksis, og at nødvendige forbedringstiltak iverksettes dersom dette er nødvendig.

Konsekvensen av at kommunen har mangelfulle systemer for arbeidet på området, kan være at bekymringsfulle forhold ikke avdekkes tilstrekkelig og at barnet dermed forblir i en situasjon med omsorgssvikt. På samme måte kan mangelfull oppfølging av iverksatte tiltak føre til at barn ikke får effektiv og nødvendig hjelp til rett tid.

7. Regelverk

• Lov om barneverntjenester (barnevernloven)
• Lov om behandlingsmåter i forvaltningssaker (forvaltningsloven)
• FN's barnekonvensjon om barns rettigheter (FN's barnekonvensjon)
• Forskrifter om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barnverntjenester

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Oversikt over ansatte i barnvemtjenesten
• Håndbok for barnevern1jenesten, Vadsø familiesenter
• Strategiog handlingsplan 2012, Vadsø familiesenter
• Overføring av barnevern til ny virksomhet delegering av myndighet, brev av 06.02.09 til Vadsø familiesenter
• Delegasjon av myndighet etter lov om barnverntjenesten, brev av 02.06.10 til leder for sosial og flyktningenheten
• Liste med oversikt over aktive hjelpetiltak til hjemmeboende barn
• 10 klientmapper vedr. undersøkelser
• 10 klientmapper vedr. hjelpetiltak

Annen dokumentasjon

• Kvartalsrapportering for l. kvartal 2012
• Halvårsrapportering for 2. halvår 2011

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Brev med varsel om tilsyn til kommunen datert 23.01.2012
• Mottatt dokumentasjon fra kommunen datert 23.04.2012, samt senere innkomne kopier av saksmapper
• Brev med program for tilsynet til kommunen datert 21.05.2012
• E-poster om den praktiske gjennomføringen

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Sissel Richardsen	Barnevernfaglig leder	X	X	X
Grethe Pleym	Enhetsleder	X	X	X
Gro Harila	Barnvernspedagog	X	X	X
Ann Kristin Basma	Barnvernspedagog			X
Inger Lise Jakobsen	Barnvernspedagog	X	X	X
Aud Marit Evjen	Barnvernspedagog	X	X
Jens Betsi	Rådmann		X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Revisjonsleder Sølvi Arvola
Revisor Silvana Roska
Revisor Geir Åge Bendiksen
Observatør Berit Ballari