Rapport fra tilsyn med Helse - og omsorgstjenesteloven i Porsanger kommune 2013

Sammendrag

Tema for tilsynet er hvordan kommunen etterlever helse- og omsorgstjenestelovens bestemmelser som omhandler det å forebygge og å regulere bruk av tvang og makt overfor noen personer med utviklingshemming.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om tjenestemottakere med utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud og om tjenestetilbudet blir endret i samsvar med endringer i bistandsbehov, uavhengig av rammebetingelser.
• Om tjenesteutøvelsen overfor mennesker med utviklingshemming ikke innehar elementer av ulovlig tvang og makt.
• Styring av og kontroll med tjenesteområdet.

Det ble avdekket to avvik:

Porsanger kommune sikrer ikke tilstrekkelig forsvarlighet i tjenestetilbud, etter helse- og omsorgstjenesteloven, som ytes til personer med psykisk utviklingshemming

Porsanger kommunes styring sikrer ikke at det ikke brukes ulovlig tvang og makt i tjenestene som ytes til personer med psykisk utviklingshemming

Dato:

Gry Bogetun
revisjonsleder

Linda Njarga
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Porsanger kommune i perioden 07.02.13 – 23.05.13. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år. Revisjonen er initiert med bakgrunn i at Fylkesmannen har hatt et særlig fokus på tvang og makt i 2012 gjennom opplæring av helsepersonell og sjølmeldingstilsyn med fokus på kompetanse. Etter Fylkesmannens risiko- og sårbarhetsvurdering for 2013 ble Porsanger kommune valgt ut som en av to kommuner i Finnmark for systemrevisjon etter helse- og omsorgstjenesteloven.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn etter lov om statlig tilsyn § 2, jf Helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3

Formålet med systemrevisjon er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknader forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Porsanger kommune yter helse- og omsorgstjenester til personer med psykisk utviklingshemming i samlokaliserte leiligheter.  Noen av leilighetene er knyttet opp mot det som kommunen definerer som PU-tjenesten mens andre leiligheter er knyttet opp mot psykiatritjenesten. Begge tjenester yter helse- og omsorgstjenester til personer med psykisk utviklingshemming, men var på tilsynstidspunktet administrativt adskilt. Tilsynet er gjennomført i bolig for psykisk utviklingshemmede. Dette skyldes at vi på forhånd ikke var informert om at personer med psykisk utviklingshemming mottok helse- og omsorgstjenester i psykiatriboligen. Under tilsynet ble vi orientert om at kommunen planla å etablere felles ledelse for disse enhetene.

Personalet ved enhet for psykisk utviklingshemmede består av 4 vernepleiere, 3 av disse med relevant videreutdanning, 8 hjelpepleiere/omsorgsarbeidere og 2 assistenter. Dette utgjør 10,5 stillinger totalt.

Porsanger kommunes målsetting er i følge tertialrapportering å levere tidsriktige, hjemmebaserte tjenester med forsvarlig kvalitet på det språk og med den kulturforståelse tjenestebrukeren trenger.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarselble utsendt 07.02.13.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 12.03.13.

Intervjuer

7 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 14.03.13.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet har undersøkt om kommunen sikrer at tjenestemottakerne med psykisk utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenestelovens bestemmelser. På dette grunnlaget har tilsynet konkret undersøkt:

• Om kommunen sikrer at tjenestemottakere med utviklingshemming mottar et forsvarlig tjenestetilbud og om tjenestetilbudet blir endret i samsvar med endringer i bistandsbehov, uavhengig av rammebetingelser.
• Om kommunen sikrer at tjenesteutøvelsen overfor mennesker med utviklingshemming ikke innehar elementer av ulovlig tvang og makt.
• Om kommunen sikrer styring av og kontroll med tjenesteområdet.

5. Funn

Avvik 1:

Porsanger kommunes styring sikrer ikke at tjenestemottakerne mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter helse- og omsorgstjenestelovens bestemmelser om forsvarlighet, i samsvar med eventuelle endrede bistandsbehov og uavhengig av endrede rammebetingelser.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 3-2, 4-1, 4-2 og 13-2, jf interkontrollforskriftens § 4. Helsepersonelloven § 16 jfr. internkontrollforskriften.

Avviket bygger på følgende:

• I forbindelse med reduksjon i bemanningen ved tjenestestedet er det ikke vurdert hvilke konsekvenser dette gir for den enkelte tjenestemottakers tjenestetilbud, og om reduksjonen svekker forsvarligheten ved tjenestetilbudet.
• Enkeltvedtakene som foreligger er fattet i perioden 2007 – 2009, vedtakene er ikke reviderte i etterkant. Vedtakene inneholder faktabeskrivelse, skjønnsvurdering og begrunnelse.
• Kommunen har gjennomført IPLOS registreringer i perioden 2007 - 2013. IPLOS registreringer er ikke brukt som grunnlag for planlegging av tjenestetilbud og justering av tjenesteomfang.
• Planer og målsettinger brukes ikke i daglig tjenesteutøvelse. Registreringer av forhold knyttet til den enkelte tjenestemottakernes funksjonsutfordringer og særskilte behov oppsummeres ikke. Det foreligger ikke dokumentasjon på at evalueringer av tjenestemottakernes funksjonsutfordringer og særskilte behov er gjennomført.
• De ukentlige møtene har fokus på økonomi og sykefravær. Det rapporteres ikke tilsvarende i forhold til kommunens målsettinger om å levere tidsriktige, hjemmebaserte tjenester med forsvarlig kvalitet på det språk om med den kulturforståelse tjenestebrukeren trenger

Avvik 2:

Porsanger kommunes styring sikrer ikke at bruk av tvang og makt overfor psykisk utviklingshemmede blir regulert etter helse- og omsorgstjenestelovens kap.9.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 9-1, 9-2, 9-3, 9-4, 9-5, 9-6, 9-7 og 13-2, jf internkontrollforskriftens § 4. Helsepersonellovens § 16, .

Avviket bygger på følgende:

• Tjenesteyterne har ikke fått opplæring i bestemmelsene i helse- og omsorgstjenestelovens kap.9.
• Tjenesteyterne vurderer selv at de mangler kompetanse til å identifisere situasjoner der det er spørsmål om bruk av tvang og makt.
• Prosedyrer for å melde om skadeavvergende tiltak i nødssituasjoner er ikke oppdaterte i henhold til nytt regelverk, trådt i kraft 01.01.12.
• Håndtering av utfordrende atferd er ikke beskrevet, kun henvist til at prosedyrer er fulgt
• Ressursene ved det samlokaliserte tjenestetilbudet er over tid redusert fra 16,5 stillinger til 10, 5 stillinger. Det foreligger ikke dokumenterte risikovurderinger eller evalueringer på hvordan faglig forsvarlighet kan ivaretas når rammene ble redusert.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

I tilsynet kom det fram at ledelsen ikke har tilstrekkelig kunnskap om de krav som stilles til å ha et fungerende internkontrollsystem i samsvar med forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten.

Kommunen har ikke utarbeidet en oversikt over fare for svikt og manglende oppfyllelse av myndighetskrav i PU-tjenesten. Dette, blant annet, fordi kommunen i hovedsak styrer tjenestene gjennom muntlig dialog og forventning om at det meldes oppover i linja ved fare for svikt og manglende oppfyllelse av myndighetskrav. De ukentlige møtene har fokus på økonomi og sykefravær. Det rapporteres ikke tilsvarende på om tjenesteutøvelsen er faglig forsvarlig. Det gjennomføres ikke kontroll med eller evaluering av om tjenestene er i samsvar med lov og forskrift.

Det foreligger ikke noen oppdatert beskrivelser av tjenestetilbudene som skal ytes. Det foreligger udaterte mål, men ikke evalueringer.

I tillegg til å beskrive tjenestebehovet for den enkelte tjenestemottakere er formålet med IPLOS at kommunen samler inn data som grunnlag for kommunens egen overvåking, kvalitetssikring, utvikling og overordnet styring av helse- og omsorgstjenestene.

Ved tilsynet finner vi at det samlede ressursbehovet, registrert i IPLOS ikke samsvarer med bemanningsressursene ved det samlokaliserte tjenestetilbudet, jf helsedirektoratets veileder IS- 1112 som angir behovet for personbistand i henhold til IPLOSskår. Tjenestetilbudene ved

PU-tjenesten er ikke basert på enkeltvedtak, men på rammefinansiering.

På det grunnlag vurderer Fylkesmannen at kommunens styringssystem ikke sikrer at tjenesteutøvelsen er i samsvar med helse- og omsorgstjenestens bestemmelser om faglig forsvarlighet.

7. Regelverk

Helse- og omsorgstjenesteloven §§ 3-1, 3-2, 4-1, 4-2, 9-1, 9-2, 9-3, 9-4, 9-5, 9-6, 9-7 og 13-2.
Helsepersonelloven § 16.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Mottatt 28.02.2013:

• Organisasjonskart over helse- og omsorgstjenesten
• Tertialrapport for helse- og omsorgsavdelingen
• 4 journaler
• Etiske retningslinjer for miljøarbeidet i PU boligen
• Primærkontaktens oppgave
• Målsettinger for avlastningsenheten 2013
• Liste over ansatte

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Dagsrapporter
• Miljøpermer
• Opplæringsskjema – rutine for opplæring
• 4 enkeltvedtak
• 7 journaler; 4 tilsendt, 3 på stedet
• Referat fra personalmøter
• Avviksmeldinger

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Linda Njarga og Gry Bogetun