Helsetilsynet

Fylkesmannen i Hedmark

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Virksomhetens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Tildeling og fornyelse av vedtak
  • Saksbehandling
  • Evaluering av tjenestene
  • Faglig forsvarlig nivå på tjenestene

Funn:

Avvik 1

Kommunens saksbehandling og vedtak er ikke i samsvar med forvaltningslovens saksbehandlingsregler.

Avvik 2

Kommunen sikrer ikke at det fattes vedtak i situasjoner der det benyttes tvang og makt.

Avvik 3

Kommunen sikrer ikke at det i alle tilfeller gis forsvarlige tjenester i Bakkeveien 14.

Merknad

Det bør avklares i hvilken grad journalsforskriften gjelder for tjenestene i boligen.

Dato: 04.06.08.

Nils Chr. Faaberg
revisjonsleder
Lars Erik Kvaale
revisor

 

 

1. Innledning

Tilsynet kom i stand på bakgrunn av en generell klage fra tjenestemottakernes hjelpeverge og bekymringsmelding fra Habiliteringstjenesten for voksne, Sykehuset Innlandet HF. Forut for tilsynet var det skriftig korrespondanse vedrørende tjenestetilbudet i boligen.

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Ringsaker kommune i perioden 04.04.2008 – 04.06.2008.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Bakkeveien 14 består av 6 samlokaliserte omsorgsboliger som i hovedsak er leid ut til utviklingshemmede. Det er en egen personalstab knyttet til stedet, og det er døgnkontinuerlig bemannet. Det er ca 8 årsverk knyttet til boligen. Administrativt er stedet knyttet til Brøttum omsorgsdistrikt, og enhetsleder for distriktet er de ansattes overordnede. Det er ikke opprettet noen formell lederstilling av boligen, men, assisterende pleie- og omsorgsleder har vært knyttet tett opp til boligen.

Ringsaker kommune har to-nivå modell der enhetsledere, deriblant leder av Brøttum omsorgsdistrikt, er direkte underlagt rådmannen. For øvrig består omsorgsdistriktet av hjemmetjeneste og sykehjem. Det er planlagt en omorganisering av tjenestene ved at flere omsorgsdistrikt skal slås sammen. Dette vil medføre at Bakkeveien 14 organisatoriske tilhørighet vil bli endret. Endringene er pt ikke politisk behandlet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 04.04.2008. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Innledningsmøte ble avholdt 06.05.2008.

Intervjuer
5 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved Bakkeveien 14.

Sluttmøte ble avholdt 07.05.2008.

4. Hva tilsynet omfattet

  • Tildeling og fornyelse av vedtak
  • Saksbehandling
  • Evaluering av tjenestene
  • Faglig forsvarlig nivå på tjenestene

5. Funn

Avvik 1

Kommunens saksbehandling og vedtak er ikke i samsvar med forvaltningslovens saksbehandlingsregler.

Avviket er basert på følgende observasjoner:

  • Ved gjennomgang av dokumenter er det ikke mulig å se at saksbehandlingsreglene er fulgt, herunder hvorvidt tjenestemottakerne blir tildelt tjenester det er søkt om eller ønsket, og om dette er i samsvar med behovet.
  • Det fremkommer ikke hvilke vurderinger som gjøres, verken i forhold til type tjenester eller omfang.
  • Kommunen sikrer ikke at tjenestemottaker og hjelpeverge får anledning til å medvirke ved fornyelse av vedtak.
  • Det synes ikke som om kommunens rutiner for saksbehandling brukes.

Lovhenvisning:

  • Sosialtjenesteloven § 4-3 og § 4-2, jf § 8-1 og § 8-4.
  • Forvaltningsloven §§ 16 og 17.
  • Internkontrollforskriften § 4

Kommentarer:
Ved tildeling av sosiale tjenenester er kommunen pålagt å utrede saken tilstrekkelig. Dette gjelder også ved fornyelse av vedtak. Manglende utredninger og vurderinger gir ikke trygghet om tjenestene er riktige. Sentralt i dette er også tjenestemottakerens rett til å uttale seg og medvirke ved utforming av tjenestene.

Avvik 2

Kommunen sikrer ikke at det fattes vedtak i situasjoner der det benyttes tvang og makt.

Avviket bygger på:

  • Skapdør er stengt uten at det er fattet vedtak om dette.
  • Det er uklare oppfatninger av hvor grensen for tvangsbruk går, og når det er behov for å fatte vedtak om bruk av tvang.
  • Kommunen har ikke operative rutiner for å hindre lovstridig bruk av tvang og makt.

Lovhenvisning:

  • Sosialtjenesteloven §§ 4A-6, 4A-7 og 4A-8
  • Internkontrollforskriften § 4

Kommentarer:
Etter regelverket skal kommunen fatte vedtak om bruk av tvang der vilkårene for dette er oppfylt. Dersom kommunen foretar inngripen, vil denne tvangen være ulovlig så fremt det ikke er vedtak om dette. I og med at det ofte vil være grensetilfeller, er det sentralt å ha faglige drøftinger i personalgruppen om dette.

Avvik 3

Kommunen sikrer ikke at det i alle tilfeller gis forsvarlige tjenester i Bakkeveien 14. 

Avviket bygger på:

  • Det er ikke fungerende fora hvor faglige problemstillinger kan drøftes.
  • Det kommer ikke frem om løpende tjenester er evaluert
  • Det er ikke utarbeidet tydelige miljøregler for alle brukerne, og det er uklart i hvilken grad disse følges.
  • Det synes som om like situasjoner, deriblant utagering, håndteres forskjellig avhengig av hvem som er på vakt.
  • Flere ansatte utrykker at de er usikre på hvordan en del situasjoner skal håndteres og de savner opplæring og veiledning i forhold til dette.
  • Det er 3-4 systemer for skriftlig kommunikasjon (beskjeder) mellom ansatte, men det synes ikke som om det er noen sikker samordning mellom disse.
  • Individuelle planer synes ikke å være oppdatert.
  • Det er ikke gjennomført en analyse av kompetansebehovet og det er ikke laget en oppdatert opplæringsplan.
  • Det er ikke samsvar mellom innvilgede tjenester og bemanning i boligen.

Lovhenvisning:

  • Sosialtjenesteloven §§ 1-1 b, 2-3, 4-3 a.
  • Internkontrollforskriften § 4
  • Kvalitetsforskriften § 3.

Kommentarer:
Sosialtjenesteloven og kvalitetsforskriften klare krav om at tjenestene skal ha et forsvarlig nivå. Selv om tjenestene i praksis kan være gode, er det avgjørende å ha et system som sikrer at de virkelig er det. I dette ligger muligheten til å kunne drøfte faglige problemstillinger, opplæring og veiledning, sikker og god kommunikasjon ansatte i mellom og klare rutiner for hvordan arbeidet skal utføres.

Merknad

Det bør avklares i hvilken grad journalsforskriften gjelder for tjenestene i boligen.

Merknaden bygger på:

  • Flere brukere har vedtak om hjemmesykepleie, men det er utydelig hvorvidt disse tjenestene er journalført. Det er videre uklart hvilke konkrete hjelpeoppgavene som gis som hjemmesykepleie og hvilke som gis som praktisk bistand.
  • Konkrete helseproblemer stadfestes i journalen, men det går ikke frem hvordan disse vurderes og følges opp.
  • Det er i flere tilfeller bestilt helsetjenester hos andre instanser, uten at disse er blitt fulgt opp.

6. Virksomhetens styringssystem

Det er gjennomgående for alle avvikene at det ikke er et fungerende internkontrollsystem knyttet til boligen. Dette skaper utfordringer for styring av tjenestetilbudet, og skaper fare for svikt i utførelsen av tjenestene. Fylkesmannen ser at det i liten grad er praksis fra kommunens ledelse å innhente rapport om kvalitet og innhold i tjenestene. Dette kan medføre svikt også i den overordnede styringen av tjenestene.

Ringsaker kommune har et kvalitetssystem ”Kvaliteten”. Etter det fylkesmannen ser er dette ikke i bruk i boligen, og det ble opplyst at kommunens internkontrollsystem og kvalitets-oppfølging er under fornyelse. Det er i den forbindelse sentralt å ha et system som er tilpasset den enkelte virksomhet, og som oppleves hensiktsmessig for den enkelte som skal bruke det.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester
  • Lov om behandlingsmåter i forvaltningssaker
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
  • Forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgsektoren
  • Forskrift om journalføring i helsetjenesten
  • Forskrift om pasientjournal

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Stillingsbeskrivelser
  • Turnus
  • Personalplan
  • Tjenestemottakernes vedtak og skjema brukt til kartlegging.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Gjennomgang av 6 saksmapper og journaler.
  • Internkontrollsystemet ”Kvaliteten”.
  • Beskjedbok, avtalebok og vaktplan.
  • Opplæringsplan for nyansatte

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Brev fra habiliteringstjenesten for voksne 20.11.07.
  • Klage fra hjelpeverge 05.11.07.
  • Brev fra fylkesmannen til Ringsaker kommune 08.02.08
  • Brev fra Ringsaker kommune til fylkesmannen 24.02.08.
  • Brev fra habiliteringstjenesten for voksne 30.01.08.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Heidi Voldengen

Fung. enhetsleder i Brøttum distrikt

X

X

X

Monica Nyland

Vernepleier

X

X

X

Kjell Magne Brobakken

Kommunalsjef

X

X

X

Wenche Sigtbakken

Hjelpepleier

X

Grete Skjelltorp

Omsorgsarbeider

X

Hilde Follestad

Rådgiver

X


Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Lars-Erik Kvaale, rådgiver og Nils Chr. Faaberg, rådgiver, sistnevnte som revisjonsleder.