Helsetilsynet

Fylkesmannen i Hedmark

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Om kommunen har forsvarlig tildeling, iverksetting, evaluering og fornyelse av tjenester etter sosialtjenesteloven kapittel 4.
  • Om ansatte har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter, særlig om det gis tilstrekkelig opplæring.

Det ble funnet to avvik:

  • Kongsvinger kommune sikrer ikke forsvarlige tjenester til utviklingshemmede.
  • Kongsvinger kommune sikrer ikke at det uarbeides individuell plan for de som har rett til- og som ønsker individuell plan.

Dato: 09.12.08

Nils Chr. Faaberg
revisjonsleder
Ellen Trosvik
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Kongsvinger kommune i perioden 09.09.08 - 09.12.08. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Kongsvinger kommune har i overkant av 17.000 innbyggere. Administrativt har kommunen en to - nivå modell der rådmannen og tre kommunalsjefer utgjør øverste ledersjikt. Under dem er det 21 enheter som hver ledes av en enhetsleder. Alle enhetene innfor helse og sosialtjenesten er underlagt samme kommunalsjef. Enhetsleder har fullt personal- og økonomiansvar, og må løse sine oppgaver innenfor tildelt ramme.

Tjenester til utviklingshemmede gis av Bistands- og aktivitetsenheten. Denne enheten er igjen delt opp i 6 tjenester, og hver av disse ledes av en fagkoordinator. For beboerne i boligen som tilsynet konsentrerte seg om, har det vært en markant nedgang i omfanget av tjenestene de siste fire årene. Vedtak om tjenestene har også vært påklaget.

Kongsvinger kommune har de siste årene vært registrert i ROBEK (register om betinget godkjenning og kontroll). Kommunen har dermed enkelte formelle begrensninger i sin økonomiske handlefrihet.

Kommunen har igangsatt et arbeid for å utrede nærmere levekårene for utviklingshemmede i kommunen. Det er nedsatt 6 arbeidsgrupper og arbeidet ledes av en styringsgruppe der både administrativt og politisk nivå er representert samt brukerorganisasjoner.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 09.09.08.

I forkant av tilsynsbesøket ble det avholdt møte med pårørende og hjelpeverger til beboerne i en av kommunens boliger. Det ble også gjennomfør besøk i boligen og samtale med beboerne.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket, og dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapittelet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 04.10.08.

Intervjuer
7 personer ble intervjuet. Oversikt over disse er gitt i kapittelet Deltakere ved tilsynet.

Sluttmøte ble avholdt 05.10.08.

4. Hva tilsynet omfattet

  • Om kommunen har forsvarlig tildeling, iverksetting, evaluering og fornyelse av tjenestene etter sosialtjenesteloven kapittel 4.
  • Om ansatte har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter, særlig om det gis tilstrekkelig opplæring.

5. Funn

Avvik 1<>

Kongsvinger kommune sikrer ikke forsvarlige tjenester til utviklingshemmede.

Avviket bygger på følgende:

  • Det er i saksutredningene ikke beskrevet konkret hva den enkelte trenger hjelp til i de ulike delområdene. Det er dermed uklart om de får dekket sine spesifikke hjelpebehov.
  • Brukernes ønske om eller egen vurdering av behov for tjenester, er ikke dokumentert.
  • Det er ikke kartlagt eller dokumentert om nåværende hjelpetilbud opprettholder og/eller utvikler brukernes egne ferdigheter i forhold til dagliglivets gjøremål.
  • Vedtakene som sendes til brukerne og dennes representant er mangelfullt begrunnet. Den faglige begrunnelsen for vedtakene er beskrevet på et eget ark som ikke automatisk sendes ut. Det er uklart for brukerne hvor mye tid som er satt av til eksempelvis personlig økonomi, medisinhåndtering og nattjeneste.
  • Brukerne får ikke alltid de tjenestene de har vedtak om. Det settes som regel ikke inn vikar ved sykdom, og gjenværende personale må prioritere blant planlagte oppgaver hos brukerne. Når enkelte brukere får økte behov, omfordeles ressursene med det resultat at andre får dårligere tilbud. I noen tilfeller er slike mangler meldt til kommunens ledelse, enten som avviksmeldinger eller i møter, uten at det har ført til at forholdet er blitt rettet opp på annen måte eller endring av praksis.
  • Brukere som trenger hjelp til middagslaging kan velge om de vil spise på Heberheimen eller hjemme. Dersom de vil spise hjemme, får de kun hjelp til oppvarming av ferdigmat fra butikk (Fjordland). Dette begrenser brukernes mulighet til å spise hjemme, valgfrihet av middagsretter og medfører økte kostnader for brukerne.
  • Praktisk bistand etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav a er ikke samordnet innad i kommunen. Det vesentligste av ”praktisk bistand og opplæring” tildeles av aktivitets- og bistandsenheten, mens tradisjonell hjemmehjelp tildeles av Tjeneste og velferdsenheten. Dette sikrer ikke at hjelpetilbudet blir helhetlig og at alle som har krav på hjemmehjelp får det.
  • Ansatte etterlyser opplæring og ressurser innen saksbehandling og kartlegging av hjelpebehov.

Lovhenvisning:

  • Sosialtjenesteloven § 4-3 og § 4-2 bokstav a og § 8-4 om plikt til å rådføre seg med klienten.
  • Sosialtjenesteloven § 1, om lovens formål
  • Forvaltningsloven § 11 d, annet ledd om nedtegning av opplysninger, �� 17 om utredningsplikt og § 25 om begrunnelse for vedtak.
  • Internkontrollforskriften § 4
  • Kvalitetsforskriftens § 3.

Kommentarer:
For å være sikker på at hjelpebehovet blir dekket, er det nødvendig med en grundig kartlegging og vurdering. Både forvaltingsloven og sosialtjenesteloven stiller krav om hvordan kartlegging skal foregå, og om at brukerne selv eller dennes representant skal høres. Når sosialtjenesten skal bistå med ”hjelp til dagliglivets gjøremål” og sørge for opplæring i forhold til dette, må tjenestene tilrettelegges slik at brukernes funksjonsnivå utvikles og i minste fall opprettholdes.

Avvik 2

Kongsvinger kommune sikrer ikke at det uarbeides individuell plan for de som har rett til- og som ønsker individuell plan.

Avviket bygger på følgende:

  • Brukere som ønsker, og som har krav på Individuell plan har ikke slik plan.
  • Kongsvinger kommune har ikke rutiner som beskriver hvem som har ansvar for utarbeidelse av Individuell plan for den enkelte.
  • Ønske om Individuell plan er ikke fulgt opp. I enkelte tilfeller er Individuell plan påbegynt, men ikke fullført.

Lovhenvisning:

  • Sosialtjenesteloven § 4-3 a om individuell plan.
  • Forskrift om individuell plan § 4 om retten til IP og § 6 om ansvaret for å utarbeide plan.
  • Internkontrollforskriften § 4
  • Kvalitetsforskriften § 3 om innhold og kvalitet i tjenestene.

Kommentarer:
Etter sosialtjenesteloven § 4-3a, jf forskrift om individuell plan, har brukere med langvarige og sammensatte behov, krav på individuell plan. Manglende individuell plan kan få konsekvenser for å gi et helhetlig tilbud og å sikre forsvarlige tjenester.

6. Kommunens styringssystem

Kongsvinger kommune har et elektronisk basert prosedyresamling. Avvik sendes sentralt i kommunen der de blir protokollert og deretter sendes til enhetsledere for videre behandling. Avvik behandles i kvalitetsutvalg i enheten, og det rapporteres sentralt når avvik er rettet opp. Internkontrollsystemet er ikke ferdig oppdatert ut fra organisasjonsmessige endringer. Forhold i tjenestene blir også rapportert i møte mellom ansatte og enhetsleder, og mellom enhetsleder og kommunalsjef.

Som det går frem av avviket over, kan ikke tjenestene ansees forsvarlige over tid fordi det ikke er tatt høyde for ekstra behov hos brukerne, sykdom og fravær hos personalet, tid til saksbehandling, kartlegging og faglige vurderinger. Dette gjelder spesielt når det ikke settes inn vikar, og ved overflytting av ressurser slik at brukerne blir skadelidende. Fylkesmannen kan ikke se at tiltak som er iverksatt for å rette opp meldte avvik fra ansatte, er tilstrekkelige. Dette skyldes først og fremst at tiltakene medfarer reduserte tjenester hos andre. Etter fylkesmannens oppfatning fungerer internkontrollsystemet bra på den måten at enhetsleder og kommunes ledelse er kjent med at tjenestene ikkje tilfredsstiller lovbestemte krav, men det er mangel i kommunens styring ved at svikt i tjenestene ikke blir rettet tilstrekkelig opp.

Tilsynet vil understreke at kommunen er forpliktet til å sørge for forsvarlige tjenester, og at tjenestene må organiseres og tilrettelegges slik at ressurssituasjonen ikke medfører uforsvarlige tjenester.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester
  • Rundskriv I-1/93 til sosialtjenesteloven
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningen
  • Forskrift av 23.12.2004 om individuell plan
  • Forskrift av 20.12.2002 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
  • Forskrift av 27.06.2003 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Standard for boveiledning
  • Funksjonsbeskrivelse for Koordinator i Aktivitets- og bistandsenheten
  • Organisasjonskart
  • Oversikt over personale i Utetjenesten
  • Regler for delegasjon
  • Søknadsskjema
  • Kartleggingsskjema for tjenestebehov
  • Utkast til opplæringsplan
  • Faglig introduksjonsplan
  • Saksbehandlerprosedyre
  • Prosedyre på behandling av klager

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Saksmapper for tre brukere.
  • Deler av kommunens elektroniske internkontrollsystem.
  • Rutiner for avvikshåndtering.
  • Styringskort for Aktivitets- og bistandsenheten.
  • Arbeidsplan for uteteamet.
  • 3 avviksmeldinger fra aktuell tjeneste som gjaldt mangelfulle tjenester ved sykdom hos personale.

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn
  • Elektronisk oversendelse av dokumenter fra Kongsvinger kommune.
  • Diverse telefon og e-postkontakt.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Oddbjørn Vassli

rådmann

X

Karin Trosdahl,

kommunalsjef

X

Marianne Grønland

vernepleier

X

X

X

Hanne N. Nygård,

fagkoordinator

X

X

X

Janne Mikkelsen,

vernepleier

X

X

X

Trude Skarstrøm,

hjelpepleier

X

X

X

Birger A. Bråthen,

enhetsleder

X

X

X

Yvonne Sørensen

miljøterapeut

Fra tilsynsmyndighetene deltok: Seniorrådgiver Nils Chr. Faaberg og seksjonssjef Ellen Trosvik.