Helsetilsynet

Fylkesmannen i Hedmark

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet.

 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Vurdering av kommunens styringssystem
7. Regelverk
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet 

Sammendrag

Tilsynet er en del av landsomfattende tilsyn med avlastnings- og barneboliger. Tilsynsbesøket foregikk 17. og 18. september. Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Tilsynet omfattet følgende områder:

  • Sosialt samvær og aktiviteter
  • Ernæring
  • Pleie og omsorg
  • Legemiddelhåndtering
  • Fysisk utforming av boligen

Det ble gitt ett avvik.

Avvik 1:

Hamar kommune sikrer ikke faglig forsvarlig utøvelse av tjenestene i avlastningsboligen for barn.

De faktiske forholdene som avviket bygger på gjelder i stor grad mangler ved styring og kontroll av tjenesten. Tilsynet fant at det blant annet er uklar ansvarsfordeling blant ledere, manglende avviksrapportering og oppfølging av avvik, manglende opplæringsplan, svak dokumentasjon i boligen og manglende planer for det enkelte barn. Mangler ved internkontroll og styring gjør det vanskelig å fastslå om barna får et forsvarlig tilbud under oppholdet.

Dato: 23.10.

Nils Chr. Faaberg
revisjonsleder
Heidi Syverstad
revisor

 

 

Irene Hanssen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon med Hamar kommune, Furutoppen avlastningsbolig i perioden 24.06.09 — 23.10.09. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens/Helsetilsynet i fylkets planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år, og er en del av Helsetilsynets landsomfattende tilsyn på området.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6 og Helsetilsynet i fylket etter tilsynsloven § 2.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Administrativt er Hamar kommune delt inn i 12 avdelinger som hver ledes av en avdelingssjef. Avdelingen Barn og familie har blant annet ansvar for avlastning for barn og unge, og driver Furutoppen avlastningsbolig. Støttekontakt og avlastning er en egen enhet innen Barn og familie. Leder av denne enheten har tidligere vært involvert i avlastnings­boligen.

For tiden er lederansvaret i Furutoppen avlastningsbolig delt mellom daglig leder i avlastningsboligen og fungerende avdelingssjef for Barn og familie. Fra medio august har kommunen engasjert egen prosjektleder som har til hovedoppgave å utrede organisering av Furutoppen avlastningsbolig samt være lederstøtte til fungerende avdelingssjef.

For tiden er det 13 barn som har tilbud om avlastning ved Furutoppen avlastningsbolig, og både antall barn og omfanget av avlastningen for hvert enkelt barn er økende. Vanligvis kan 4 av barna være på avlastning samtidig, men i enkelte tilfeller kan det tas i mot 5 barn samtidig. Boligen er åpen onsdag til mandag. Tilsendt bemanningsoversikt viser at det 7,35 årsverk på Furutoppen fordelt på 20 faste stillinger Gjennomsnittlig stillingsstørrelse er på 37 %. I tillegg kommer ca 15 vikarer uten fast arbeidsavtale. Det er ikke ansatt sykepleier i boligen og det er ikke noe formalisert samarbeid med hjemmesykepleien.

Hamar kommune skal innføre elektronisk basert internkontrollsystem, EQS. Barn og familie er valgt ut som pilotavdeling.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 26.06.09.

Åpningsmøte ble avholdt 17.09.09. 7 personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 18.09.09.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved Furutoppen avlastningsbolig.

Som en del av forberedelsene til tilsynet ble det holdt et møte med foreldre og foresatte den 15.09.09. Foreldrene til 5 av barna møtte.

4. Hva tilsynet omfattet

Formålet med tilsynet har vært å finne ut om kommunen gjennom sin internkontroll sikrer forsvarlig sosial- og helsetjenester til barn som bor eller midlertidig har opphold i barne- og avlastningsboliger. For å avgrense tilsynet, er det kommunens tjenesteyting i barne- og avlastningsboligene som er undersøkt på følgende områder:

  • Sosiale behov, særlig om:
  • kommunen planlegger og gjennomfører tiltak for å dekke barnas sosiale behov
    tjenesteytingen tilpasses barnets kommunikasjonsferdigheter
  • Ernæringsbehov hos barn med særlige ernæringsmessige utfordringer, særlig om:
    virksomheten har tilstrekkelig kunnskap om barnas ernæringsbehov
  • måltider planlegges og gjennomføres etter barnets behov
  • Pleie og omsorg tilpasset den enkeltes behov, særlig om:
  • vurderer behov for helsehjelp og sørger for nødvendig helsefaglig kompetanse
    mottar informasjon om medisinsk behandling og avklarer ansvars- og oppgavefordeling
    utfører nødvendig pleie- og omsorgtiltak
  • Legemiddelhåndtering, særlig om:
    organisering og planlegging
  • virksomheten mottar og registrerer barnets legemiddelbruk ved ankomst til boligen
    virksomheten istandgjør og utdeler legemidler
    Virksomheten sørger for informasjonsflyt og endring av legemiddelbehandling ved legevaktsbesøk og sykehusopphold
  • Fysisk tilrettelegging av boligen, særlig om:
  • kommunen planlegger og gjennomfører tiltak som gjør boligen fysisk tilrettelagt på bakgrunn av kunnskap om barnets behov.

5. Funn

Avvik 1:

Hamar kommune sikrer ikke faglig forsvarlig utøvelse av tjenestene i avlastningsboligen for barn.

Avviket bygger på:

1. Det er ikke utarbeidet aktivitetsplan for det enkelte barn. Det er opp til den enkelte som er på vakt å vurdere barnets aktivitetsbehov.

2. Det er i liten grad utarbeidet tiltaks- (pleie) planer. Enkelte barn har treningsprogram, uten at det fremgår om det blir utført.

3. Det er uklare ansvarsforhold for drift av avlastningsboligen, herunder økonomi, administrasjon og faglig ansvar. Funksjonsbeskrivelse for daglig leder i boligen og leder for avlastning og støttekontakt er ikke i samsvar med faktisk ansvarsområde. Det er ikke stillingsbeskrivelse for øvrige ansatte i boligen.

4. Det er uklart hva som rapporteres rundt driften av avlastningsboligen og hva som blir etterspurt. Utfordringer og svakheter med driften av avlastningsboligen er kjent i kommunen og beskrevet i enkelte styrende dokumenter, men det er ikke beskrevet tiltak i forhold til dette.

5. Det skrives ikke avvik på annet enn om legemiddelhåndtering. Feil og mangler i tjenesteutøvelsen blir ikke notert og ikke systematisk fulgt opp.

6. Det er ingen rutiner for å kontrollere om daglige arbeidsoppgaver faktisk blir utført. For eksempel blir oppgavebeskrivelse for primærkontakt kun delvis fulgt i praksis. Det er i stor grad opp til den enkelte hvordan oppgavene løses og det er ikke system for å sjekke at oppgavene blir utført.

7. Det er ikke utarbeidet oversikt over kompetansebehovet eller laget opplæringsplan.

8. Det er ikke retningslinjer som sikrer nødvendig informasjonsinnhenting om hvert enkelt barn. Informasjonsinnhentingen er i praksis fordelt på flere personer, men ansvaret er ikke Idarlagt. Eks sykdomshistorikk og nødvendig helsehjelp.

9. Det er ett felles foreldremøte i året, men det tilbys ikke faste møter med foreldrene til det enkelte barn. Det er ikke noen felles praksis i hvordan brukermedvirkningen skal ivaretas.

10. Det er ikke noe felles prosedyre eller omforent praksis for nedtegning av opplysninger. Informasjonen i brukerpermen er ikke alltid datert, og det er vanskelig å vite hva som er gjeldende og oppdatert informasjon. Informasjon om barna står flere steder, blant annet i rapportbok, beskjedbok og brukerperm. Muntlig overlapping ved vaktskifte vektlegges, men i turnusen er det kun satt av tid til overlapping for en av de ansatte som er på vakt. Vedkommende må derfor gi informasjon om barn hun ikke har arbeidet med under vakten. Det er personalmøter hver tredje uke, men oppmøte er frivillig og det ikke satt av tid til personalmøter i turnusen. Avlastningsboligen er ikke knyttet opp mot kommunens journalssystem Gerica selv om enkelte av barna har egen journal i dette systemet.

Avviket er brudd å følgende bestemmelser:

  • Sosialtjenesteloven § 8-4 om samarbeid med bruker om utforming av tilbudet.
  • Sosialtjenesteloven 7-8 som viser til retningslinjer for blant annet avlastningsboliger.
  • Kommunehelsetjenesteloven 6-3 og krav til faglig forsvarlige tjenester.
  • Kvalitetsforskriften § 3.
  • Internkontrollforskriften § 4 om innholdet i internkontrollen.

Kommentar til avviket faktiske forhold punkt 1 og 2:

Etter kvalitetsforskriften § 3 skal kommunen sørge for at tjenestemottakerne får dekket sine sosiale behov. Aktivitetsplan for barna er ment å vise hvilke aktiviteter som barna enten skal, eller kan delta på. Enkelte ganger er det av ulike årsaker ikke aktuelt for barnet å delta på planlagte aktiviteter og en aktivitetsplan gi en beskrivelse av slike situasjoner. På den måten blir det gjennomtenkte vurderinger som danner grunnlaget for aktiviteter, og i mindre grad opp til den enkelte ansatte som er på vakt. Ved god styring av aktiviteter bør det også registreres at aktivitetene faktisk er gjennomført, og ikke bare når de ikke er gjennomført

De samme prinsippene gjelder for pleie- eller tiltaksplan. Slike planer omhandler hvordan det enkelte barn skal hjelpes i de forskjellige situasjoner, og planenes omfang må tilpasses det enkelte barn. Faren for feil er økende i takt med antall ansatte og hvor kompleks hj elpesituasj onen er.

Det ble ikke gitt merknader under tilsynet.

6. Vurdering av kommunens styringssystem

Kommunens ledelse skal gjennom sine styringssystemer/sin internkontroll sørge for at virksomheten drives i henhold til gjeldende lover og forskrifter, for derigjennom å sikre forsvarlig drift. De faktiske forholdene som avviket bygger på, viser at det er vesentlig mangler ved kommunens styring av tjenestetilbudet i avlastningsboligen. Slik situasjonen er nå, er det ikke et etablert og fungerende internkontrollsystem for boligavlastning i Hamar kommune.

Det mangler både etablerte rutiner/prosedyrer for tjenesteyting, rapportering og for å oppdage og lære av feil og uheldige hendelser. Det er dermed vanskelig for kommunen eller Fylkesmannen som tilsynsmyndighet - å undersøke om tilbudet til barna er forsvarlig. Selv om tilsynet ikke fant noen konkrete forhold som tyder på at barna ikke har det bra i avlastningsboligen, fører et manglefullt styringssystem til at risikoen for svikt blir stor.

Høyt antall småstillinger, sykemeldinger og flere nyansatte gjør det nødvendig med tydeligere styring og kontroll av tjenesten. Internkontrollen skal tilpasses den enkelte virksomhet. Sykemeldinger i sentrale stillinger, mange småstillinger og mange nyansatte stiller store krav til et fungerende internkontrollsystem.

7. Regelverk

  • Lov om sosiale tjenester
  • Veiledende retningslinjer som er fastsatt med hjemmel i sosialtjenesteloven § 7-9 og tatt inn i rundskriv 1-1/93
  • Kommunehelsetjenesteloven
  • Legemiddelforskriften
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningen
  • Forskrift av 23.12.2004 om individuell plan
  • Forskrift av 20.12.2002 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
  • Forskrift av 27.06.2003 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart
  • Oversikt over ansvarlige ansatte
  • Beskrivelse av helsetjenestene i avlastningsboligen
  • Delegasjonsreglement
  • Årsmelding 2008, virksomhetsplan og tertialrapport for Barn og familie
  • Rutiner for legemiddelhåndtering
  • Beskrivelse av samarbeid med foreldre og andre instanser
  • Oversikt over opplæring
  • Styrende dokumenter i kommunens intemkontroll
  • Avvik i boligens legemiddelhåndtering
  • Kort beskrivelse av barna i avlastningsboligen med opplysning om bemanningsfaktor.
  • Vedtak om avlastning
  • Navn og adresse til foreldre/foresatte

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 13 permer for barna/ungdommene i boligen
  • Rutineperm
  • Medisinperm
  • Utfylte registreringsskjema for utagerende adferd
  • Permen " Velkommen til Furutoppen" (for ansatte).
  • Kap 4A perm
  • Turnus
  • Rapportbok
  • Beskjedbok
  • Bok som følger barna
  • Styringsark og virksomhetsplan for 2009

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel sendt 26.06.09
  • Foreløpig svar fra Hamar kommune datert
  • Oversendelse av dokumenter fra kommune
  • Kommentarer fra Hamar kommune til foreløpig rapport 19.10.09

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakeme på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

MonaSveen

Hjelpepleier

X

X

X

Liv Kristin Kjelland

Vernepleier

X

X

X

Gunn Berit Dahl

Assistent

X

X

X

Marita Kjeldstad

Daglig leder i avlastningsboligen

X

X

X

Anne Olen Aasen

Prosjektleder

X

X

X

Sigrid Høyvik

Fung. avdelingsleder Barn og familie

X

X

X

Heidi Opedal

Assistent

X

X

Inger Qvale

Leder avlastning og støttekontakt

X

X

X

Marianne Wiken

Juridisk rådgiver

X

X

Odd Lindstad

Ass. rådmann

X

X


Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Heidi Syverstad, seniorrådgiver Irene Hansen og seniorrådgiver Nils Chr. Faaberg, sistnevnte som revisjonsleder