Rapport fra tilsyn med Tjenestetilbud til utviklingshemmede i Grue kommune 2010

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Forsvarlig tildeling, iverksetting, evaluering og fornyelse av tjenester.
• Kunnskaper og ferdigheter hos ansatte.
• Bruk av tvang og makt.

Det ble gitt følgende avvik og merknader:

Avvik 1

Grue kommune sikrer ikke forsvarlig tildeling og iverksetting av tjenester.

Avvik 2

Grue kommune sikrer ikke at det ikke brukes ulovlig tvang og makt.

Merknad 1

Kommunen bør styrke sitt arbeid med opplæring og kompetanseheving.

Dato: 30.06.10

Nils Chr. Faaberg revisjonsleder

Marianne Cae revisor

Jørn Kroken revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Grue kommune i perioden 10.02.10 – 16.06.10. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Grue kommune har ca 5000 innbyggere, andelen eldre er større enn gjennomsnittet i fylket og i landet for øvrig, mens andelen barn og unge er noe lavere. Grue kommune var tidligere vertskommune for en HVPU- institusjon, og av den grunn har kommunen noe flere utviklingshemmede bosatt i kommunen enn landsgjennomsnittet. Kommunen omorganiserte sine tjenester i 2009. Under rådmannen er det tre kommunalsjefer, der kommunalsjef Velferd blant annet er leder for Tilrettelagte tjenester til voksne og for Tildelingskontoret. Kommunegården bofellesskap er en del av Tilrettelagte tjenester for voksne.

Kommunen opprettet et eget tildelingskontor i september 2009, og fra 01.01.10 fikk tildelingskontoret også ansvar for saksbehandling og vedtak overfor Tilrettelagte tjenester for voksne.

Fylkesmannen gjennomførte et lignende tilsyn i 2006. Avvikene fra den gang ble ikke endelig lukket. Siden forrige tilsyn har kommunen omorganisert og det er ansatt nye personer i sentrale stillinger.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

• Revisjonsvarsel ble utsendt 10.02.10. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.
• Åpningsmøte ble avholdt 08.04.10.
• 7 ansatte ble intervjuet. Kommunalsjef var oppsatt til intervju, men på grunn av uforutsette hendelser ble intervjuet ikke gjennomført.
• Det ble gjennomført befaring ved Kommunegården bofellesskap.
• Sluttmøte ble avholdt 09.04.10.

4. Hva tilsynet omfattet

• Om kommunen har forsvarlig tildeling, iverksetting, evaluering og fornyelse av tjenestene etter sosialtjenesteloven § 4-2.
• Om ansatte har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter, særlig om de får forsvarlig opplæring.
• Om kommunen bruker ulovlig tvang og makt.

5. Funn

Avvik 1. 

Grue kommune sikrer ikke forsvarlig tildeling og iverksetting av tjenester.

Avviket bygger på:

• Det er uklart hvilke opplysninger og vurderinger som er lagt til grunn for vedtak, og innhentede opplysninger er ikke dokumentert. Det er opplyst at vesentlig informasjon blir innhentet gjennom ansvarsgruppemøter, men det er ikke avholdt slike møter siden april 2009. I referat fra ansvarsgruppemøter fremkommer det i liten grad evaluering av tjenestene.
• Tjenestemottaker eller hjelpeverge blir ikke varslet når det skal fattes nytt vedtak, og det er ikke innhentet eller dokumentert uttalelse fra disse i forbindelse med nytt vedtak.
• Vedtakene er i flere tilfeller svært uklart formulert. Det går ikke tydelig frem hvilket omfang av tjenester som skal gis og hva tjenestene skal inneholde.
• Det kan gå lang tid fra et vedtak er gått ut til det fattes et nytt. En tjenestemottaker hadde ikke vedtak i perioden 01.04.09 til 02.03.10, og de andre tjenestemottakerne manglet vedtak for perioden 01.01.10 – 02.03.10.
• Vedtak om støttekontakt er i et tilfelle ikke iverksatt ved at det ikke er engasjert støttekontakt.
• Det er ikke tydelig ansvarsfordeling mellom Tildelingskontoret og Tilrettelagte tjenester vedrørende kartlegging av tjenestemottakernes behov.
• Det er ikke fastlagte beskrivelser om hvordan saksbehandling av tjenester skal foregå.
• Det er ikke foretatt en systematisk analyse av hvor det er fare for svikt i tjenestene og mangler ved saksbehandling og utredning er i liten grad fulgt opp av ledelsen.

Lovgrunnlag for avviket:

• Sosialtjenesteloven § 4-2 a og c, jf. § 4-3.
• Sosialtjenesteloven § 8-4 om samarbeid med bruker om utforming av tilbudet.
• Forvaltningslovens § 16 og 17 om forhåndsvarsel av vedtak og at saken skal være tilstrekkelig opplyst.
• Kvalitetsforskriften § 3.
• Sosialtjenesteloven § 2-1 om internkontroll.
• Internkontrollforskriften § 4 om innholdet i internkontrollen.

Kommentar

Etter sosialtjenesteloven § 8-1 gjelder forvaltningslovens bestemmelser ved tildeling av tjenester. Forvaltningsloven stiller krav om at tjenestemottakeren eller dennes representant, skal varsles før det treffes vedtak, at saken skal utredes før vedtak treffes og vedtak skal fattes ved tildeling av tjenester. Disse reglene gjelder også om det er fornyelse av tidligere vedtak som er utløpt på dato. Manglende utredning av tjenestemottakers behov kan føre til at vedkommende ikke får riktig hjelp, verken i omfang eller innhold. Internkontrollforskriften stiller krav om at kommune skal sikre seg at lover og forskrifter overholdes.

Avvik 2

Grue kommune sikrer ikke at det ikke brukes ulovlig tvang og makt

Avviket bygger på:

• Vannet stenges av for en tjenestemottaker uten at det er fattet vedtak om det.
• Det låses dør til klesskap og kjøleskapdør for en tjenestemottaker uten at det er fattet vedtak om det. Kommunen har kjent til dette i lang tid uten at det er iverksatt konkrete tiltak for å unngå ulovlig bruk av tvang, eller at det er fattet vedtak om tvang og makt.
• I et tilfelle der det var fattet vedtak om tvang og makt, ble dette ikke fornyet før det var gått et år. I denne perioden ble det brukt ulovlig tvang og makt.
• Kommunen har ikke rutiner for hvordan ulovlig tvang og makt skal unngås. Det er heller ikke klare rutiner som skal sikre forsvarlig saksbehandling på området.
• Det er gitt uttrykk for vanskeligheter med å skrive vedtak om tvang og makt, og det er ikke gitt konkret opplæring i saksbehandling av denne type saker. Videre er det påpekt at det ikke er satt av tid til å skrive vedtak.

Lovgrunnlag for avviket:

• Sosialtjenesteloven § 4A-4 og 4A-5 om krav om forbygging og andre løsninger.
• Sosialtjenesteloven § 4A-7 om fatting av vedtak.
• Kvalitetsforskriften § 3.
• Internkontrollforskriften § 4 om innholdet i internkontrollen.

Kommentar

Sosialtjenesteloven kap 4A åpner for at det i enkelte tilfeller kan brukes tvang og makt ovenfor utviklingshemmede tjenestemottakere. Det stilles imidlertid konkrete krav til saksbehandling og fatting av vedtak før planlagt tvang kan anvendes. Systematisk bruk av tvang skal ikke forekomme før vedtak er fattet og er overprøvd av Fylkesmannen. I følge internkontrollforskriften skal kommunen ha rutiner som sikrer at tjenestene utføres i tråd med lover og forskrifter.

Merknad:

Kommunen bør styrke sitt arbeid med opplæring og kompetanseheving.

Merknaden bygger på:

• Kommunen har ikke foretatt noen konkret kartlegging av hvilken kompetanse som er nødvendig for forsvarlig tjenesteyting i boligen. Det er usikkerhet om hvem som har ansvar for å gjennomføre en slik kompetansekartlegging.
• Det foreligger ikke noen plan for opplæring, veiledning og oppfølging av tjenesteyterne i deres daglige arbeid.

6. Kommunens styringssystem

Etter sosialtjenesteloven § 2-1 plikter kommunen å ha et internkontrollsystem som skal sikre forsvarlige tjenester etter lovens § 4-2.

Under tilsynet i 2006 ble det gitt avvik på områdene bruk av tvang, saksbehandling og opplæring. De faktiske forhold som ble funnet under årets tilsyn, er i stor grad de samme som i 2006. Dette tyder på at kommunes interne styring og kvalitetssikring ikke fungerer som den skal, og at kommunen ikke har sørget for å rette opp i kjente mangler ved tjenesteytingen.

Mange sentrale arbeidsprosedyrer er ikke skriftliggjort og baseres på muntlig overlevering mellom ansatte. Dette medfører fare for svikt i tjenestene. Avvikene tyder også på at kommunen ikke har kvalitetssikret egen måte å arbeide på, slik at det oppstår vesentlig mangler ved arbeidet.

7. Regelverk for tilsynet

• Lov om sosiale tjenester
• Forskrift I-1/93 til sosialtjenesteloven
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningen
• Forskrift av 23.12.2004 om individuell plan
• Forskrift av 20.12.2002 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
• Forskrift av 27.06.2003 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Oversikt over ansatte i Kommunegården bofellesskap
• Turnusplaner
• Vedtak om tjenester for 4 av tjenestemottakerne
• Avviksregistrering fra oppsatt turnus
• Avvik fra dagsplan og utdeling av røyk
• Delegeringsreglement
• Kommunens overordnede plan for kartlegging av ansattes kompetanse
• Vedtak om tjenester for beboerne
• Standard for miljøarbeidertjenesten

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Permer for den enkelte tjenestemottaker
• Saksmapper fra tildelingskontoret for den enkelte tjenestemottaker

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn 10.02.10
• Tilsendt dokumenter
• Diverse telefon- og e-post korrespondanse.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Rådgiver Marianne Cae (jurist), rådgiver Jørn Kroken (spesialpedagog) og seniorrådgiver Nils Chr. Faaberg (sosionom), sistnevnte som revisjonsleder.