Endelig rapport fra tilsyn med Sosiale tjenester i Nav ved Kongsvinger kommune 2010

Sammendrag

Fylkesmannen i Hedmark gjennomførte i perioden 26.08.10 – 21.03.11 tilsyn med Kongsvinger kommune/Nav Kongsvinger. Tilsynet, som ble gjennomført som systemrevisjon, omfattet behandling av søknad om økonomisk stønad til livsopphold og stønad i særlige tilfeller. Revisjonen var avgrenset til tre hovedområder:

• Om kommunen sikrer at henvendelser håndteres i tråd med lov- og forskriftskrav.
• Om kommunen sikrer at det innhentes relevante opplysninger i henhold til lov- og forskriftskrav.
• Om kommunen sikrer at vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad foretas i henhold til lov- og forskriftskrav.

Det ble funnet 1 avvik og gitt én merknad under revisjonen.

Avvik 1:

Kongsvinger kommune sikrer ikke forsvarlig og individuell vurdering ved behandling av søknad om økonomisk stønad.

Merknad 1:

Nav Kongsvinger bør vurdere hvorvidt bruken av grønnfargede søknadsskjema for søknad om økonomisk sosialhjelp identifiserer sosialhjelpsmottakere og dermed bryter taushetsplikten.

Dato: 21.03.11

Nils Chr. Faaberg
revisjonsleder

Solveig Hansen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Kongsvinger kommune i perioden 26.08.10 – 21.03.11. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i Nav §9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• Hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• Hvorvidt tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• Hvorvidt tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Kongsvinger kommune har i overkant av 17.000 innbyggere.

I 2009 mottok 5 % av den voksne befolkningen økonomiske ytelser etter lov om sosiale tjenester i Nav. Tilsvarende tall for Hedmark fylke er 4,6 og for landet 4,3. Arbeidsledigheten var ved utgangen av 2009 på 3,5 % i Kongsvinger kommune mot 2,8 i fylket og 2,7 % i landet for øvrig.

Nav Kongsvinger ble etablert 27.10.09. Nav Kongsvinger har, i tillegg til de obligatoriske oppgaver etter lov om sosiale tjenester i Nav, også innlemmet deler av kommunens rusarbeid og arbeid med flyktninger under introduksjonsprogram.

Kontoret er organisert i 5 team/avdelinger hvor mottaksteam, oppfølgingsavdelingen og avdeling for spesialfunksjoner er involvert i arbeidet med økonomisk sosialhjelp. Kartlegging av bruker og sikring av dokumentasjon til søknad om økonomisk sosialhjelp blir i all hovedsak ivaretatt av mottaksteam. Mottaksteamet skriver et notat/rapport fra kartleggingssamtale som skal legges til grunn ved endelig behandling av søknad om økonomisk stønad. Det er avdeling for spesialfunksjoner som har hovedansvaret for å fatte vedtak om økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav. Avdelingsleder for spesialfunksjoner godkjenner alle vedtak om økonomisk sosialhjelp.

Det er 46 ansatte i Nav Kongsvinger, hvorav 22 er kommunalt ansatt.

Nav-leder er kommunal enhetsleder, underlagt kommunalsjef Samfunn. Denne stillingen var ikke besatt på tidspunkt for gjennomføring av tilsynet. Funksjonen ble derfor ivaretatt av rådmannen.

3. Gjennomføring

Revisjonsvarsel ble utsendt 26.08.10. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 16.11.10. Tilsynet måtte da avbrytes som følge av brann. Videre gjennomføring av tilsynet foregikk 27-28. januar 2011.

Intervjuer

10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring i mottaket.

Sluttmøte ble avholdt 28.01.11

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med området økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, stønad til livsopphold og stønad i særlige tilfeller. Tilsynet var avgrenset til temaet forsvarlig behandling med vekt på individuelle vurderinger og ivaretakelse av taushetsplikten.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke:

• Om Kongsvinger kommune sikrer at henvendelser håndteres i tråd med lov- og forskriftskrav.
• Om Kongsvinger kommune sikrer at det innhentes relevante opplysninger i henhold til lov- og forskriftskrav.
• Om Kongsvinger kommune sikrer at vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad foretas i henhold til lov- og forskriftskrav.

5. Funn

Avvik 1:

Kongsvinger kommune sikrer ikke forsvarlig og individuell vurdering ved behandling av søknad om økonomisk stønad.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningsloven § 25 (begrunnelsens innhold)
• Forvaltningsloven § 18 (partenes adgang til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter)
• Forvaltningsloven § 17 (forvaltningsorganets utrednings –og informasjonsplikt)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 22, jf § 21 om utbetaling av stønad
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 42 (plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 43 (Innhenting av opplysninger)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlighet)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 17 (opplysning, råd og veiledning)
• Lov om sosiale tjenester §§ 18 og 19
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 20 (om bruk av vilkår)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 4 (om krav til forsvarlighet)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 (om internkontroll)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids –og velferdsforvaltningen § 4
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 17, jf 41 (opplysning, råd og veiledning)
• Forvaltningsloven § 11, jf forvaltningslovforskriften § 2,3 og 5 (veiledningsplikt)

Avviket bygger på følgende:

• Gjennomgåtte saker viser i mange tilfeller at det ikke er tatt stilling til hva det faktisk er søkt om. Det ble funnet søknader om for eksempel husleierestanse, stønader til barn, reiseutgifter til sykehus, medisinutgifter og bistand fra gjeldsrådgiver som ikke var omtalt eller vurdert i vedtaket. I ett tilfelle er stønad til barnehageutgift innvilget for en periode og deretter avslått for ny periode, uten konkret begrunnelse for avslaget.
• Det er i enkelte tilfeller innvilget annen ytelse enn det som presenteres i søknad uten at dette er begrunnet. Videre er enkelte søknader om nødhjelp avslått med begrunnelse i at søker burde hatt tilstrekkelige midler til livsopphold uten at søkers konkrete situasjon er kartlagt og vurdert.
• Kongsvinger kommune har en egen sats for livsopphold for ungdom mellom 18 og 23 år som er lavere enn veiledende sats. Bruken av denne satsen er ikke individuelt vurdert eller begrunnet i det enkelte vedtak. Det er derfor en risiko for at for enkelte kan ytelsen bli for lav til å gi et forsvarlig livsopphold.
• Ved behandling av søknad er det i mange tilfeller ikke tatt hensyn til relevant informasjon som er gjengitt i referat fra kartleggingssamtale.
• Vedtakene inneholder i mange tilfeller ikke opplysninger om hvilke inntekter og utgifter som er lagt til grunn for vurdering og beslutning.
• Søknader fra søkere som er samboere avvises i mottak dersom den andre samboeren ikke har underskrevet søknaden.
• I flere saker settes det vilkår som synes å ha liten direkte sammenheng med det aktuelle vedtaket. Vilkårene bærer preg av å være standardiserte vilkår. Generell informasjon om dokumentasjonskrav ved senere søknad er, i flere saker, formulert som vilkår.
• I noen tilfeller er matrekvisisjon gitt og utgifter til strøm utbetalt direkte til strømleverandør uten avtale med bruker eller særskilt begrunnelse. I en sak hadde søker tydelig bedt om å ikke få rekvisisjon, men rekvisisjon ble allikevel gitt uten konkret vurdering og begrunnelse.
• I en sak var nødhjelp til mat for 14 dager gitt i form av én enkelt rekvisisjon uten at det var avklart om rekvisisjonen kunne benyttes til flere innkjøp.
• Det legges til grunn feil lovforståelse ved vurdering av rett til nødhjelp (§ 18 kontra § 19) ved at §19 også anvendes der det er godtgjort at søker på søknadstidspunkt faktisk ikke har midler til å dekke sitt grunnleggende livsopphold.
• Nav Kongsvinger har ingen faste rutiner for melding av avvik eller oppfølging av avvik knyttet til økonomisk sosialhjelp.
• Nav Kongsvinger har ikke foretatt noen systematisk gjennomgang av området økonomisk sosialhjelp for å avdekke risiko for svikt
• Det er ingen faste møtepunkter mellom mottaksteamet som utfører kartlegging ved søknader om økonomisk sosialhjelp og team for spesialfunksjoner som behandler søknadene og fatter vedtak.
• Informasjonsskriv til søkere om dokumentasjonskrav ved søknad om økonomisk sosialhjelp viser ikke til muligheten for å søke om/dokumentere spesielle utgifter som f.eks barnepassutgifter, medisin og legeutgifter.

Kommentarer:

I utgangspunktet skal økonomisk sosialhjelp utbetales direkte til den som har søkt om hjelp. Utbetaling til kreditor kan i visse tilfeller foretas mot søkers ønske, dersom man av særlige grunner kan tro at søkeren vil bruke hjelpen til andre formål enn det den er innvilget til. Utbetaling til kreditor kan også gjøres dersom søker ønsker det. I begge tilfeller må det tydelig og konkret gå frem av vedtaket hvorfor utbetalingen foretas til andre enn søker.

Etter forvaltningsloven § 25 skal det stå i vedtaket hvilke faktiske forhold vedtaket bygger på. I saker som gjelder økonomisk sosialhjelp er søkerens økonomiske situasjon vesentlig og som regel en avgjørende del av faktabeskrivelsen. Søkeren må derfor få vite hvilke faktiske forhold Nav har bygget på i sitt vedtak.

Nav plikter å realitetsbehandle alle sider ved en søknad om økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav. Dette innebærer at Nav Kongsvinger må gjennomføre en begrunnet vurdering av alle omsøkte forhold og opplysninger gitt i søknad.

Merknad 1:

NAV Kongsvinger bør vurdere hvorvidt bruken av grønnfargede søknadsskjema for søknad om økonomisk sosialhjelp identifiserer sosialhjelpsmottakere og dermed bryter taushetsplikten.

Merknaden bygger på:

Søknadsskjema for økonomisk sosialhjelp finnes kun i papirskjema liggende i skjemahylle i mottaket. Disse er tydelig grønnfargede. Andre krav- og søknadsskjema kan bruker selv printe ut via Nav-kontorets nettbaserte publikums pc-er. Disse får da en hvit farge. Denne differensieringen medfører at det synliggjøres for andre brukere som oppholder seg i publikumsmottaket at søknaden omhandler økonomisk sosialhjelp. Denne synliggjøringen av type søknadsskjema fører til en risiko for at taushetsbelagte opplysninger røpes og dette vil medføre en utilstrekkelig ivaretakelse av brukers rett til skjerming av taushetsbelagte opplysninger. Dette vil igjen kunne ha som konsekvens at det vil foreligge brudd på taushetsbestemmelsene i lov om sosiale tjenester i Nav § 44.

6. Styringssystemet

Nav Kongsvinger er i ferd med å gjennomføre en omorganisering. Denne har sin bakgrunn i bl.a reduksjon av statlige årsverk i kontoret. Kontoret har vært kjent med enkelte av de forholdene som er påpekt under avviksbeskrivelsen i kap. 5. Kontoret har, som et ledd i denne omorganiseringen, også planlagt endringer knyttet til utførelse og styring av området økonomisk sosialhjelp. De planlagte tiltak var ikke gjennomført under tilsynsbesøket.

7. Regelverk

• LOV 2009-12-18 nr. 131 Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
• LOV 1967-02-10 nr. 00 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• FOR 2010 nr.1463 Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.
• FOR 2006-12-15 nr. 1456 Forskrift til forvaltningsloven.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

Dokumenter

• Samarbeidsavtale mellom Kongsvinger kommune og Nav Hedmark
• Strategisk plan 2010-2012
• Organisasjonsplan Nav Kongsvinger
• Organisering (power point)
• Opplæringsplan 2010
• Stillingsbeskrivelser for: Hege Knashaug Mellembråten, Anette Ø Nygårdseter, Lise Gottenberg, Oda Øverby og Vidar Bondsak
• Styringskort 2010
• Brukerundersøkelse 2010
• Mandat for brukerrådet Nav Kongsvinger
• Sammensetning av brukerrådet Nav Kongsvinger
• Referat fra møte i brukerrådet 11.02.10
• Referat fra partnerskapsmøtet08.02.10
• Referat fra partnerskapsmøtet 27.05.10
• Møtestruktur (mail)
• Kvalitetsutvalg (mail)
• Årsmelding Kongsvinger kommune 2009 (nedlastet fra kommunens internetside)
• CV/Kompetanseoversikt alle ansatte ved Nav Kongsvinger

Rutiner

• Retningslinjer for utbetaling av økonomisk sosialhjelp
• Rutine for mottakssamtale/førstegangssamtale
• Økonomisk sosialhjelp vedlegg 10a
• Økonomisk sosialhjelp vedlegg 10b
• Motta selvregistrert person arbeid/trygd
• Ny bruker ikke arbeidssøker vedlegg 2
• Mottakssamtale – hvem skal ha det
• Motta selvregistrert person oppfølging
• Nødhjelp, Matpenger
• Ordningskontoer
• Lån og stipend
• Garantier
• Mottaket
• Overføring fra mottak vedlegg 3b
• Kartlegging ved nødhjelp
• Svindel
• Klagebehandling
• Oppfølging ansvar/kontaktperson

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Rutine for kvalitetsutvalget ved Nav Kongsvinger
• Forbedringsskjema
• Rutine for kartleggingssamtale ved Nav Kongsvinger
• Rutine for kartleggingssamtale ved søknad om økonomisk sosialhjelp
• Stikkord ved mottakssamtale
• Rutine for søknader som mangler dokumentasjon
• Rutine for saksbehandling av søknader om økonomisk sosialhjelp
• Oversikt over hvilken dokumentasjon som kreves ved søknad om økonomisk sosialhjelp
• Referater fra 4 ledermøter ved Nav Kongsvinger i perioden 04.01.11 – 25.01.11
• Plan for omorganisering ved Nav Kongsvinger

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn
• Oversendelse av dokumenter fra Kongsvinger kommune
• Diverse telefon og e-postkontakt

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Ikke publisert her

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Seniorrådgiver Nils Christian Faaberg, revisjonsleder
Seksjonssjef Ellen Trosvik
Seniorrådgiver Bente N. Lindstad
Seniorrådgiver Solveig Hansen