Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i Nav Ved Eidskog kommune / Nav Eidskog 2011

Sammendrag

Fylkesmannen i Hedmark gjennomførte i perioden 09.03.11 – 02.08.11 tilsyn med Eidskog kommune/Nav Eidskog. Tilsynet, som ble gjennomført som systemrevisjon, omfattet behandling av søknad om økonomisk stønad til livsopphold og stønad i særlige tilfeller. Revisjonen var avgrenset til tre hovedområder:

• Om kommunen sikrer at henvendelser håndteres i tråd med lov- og forskriftskrav. Om kommunen sikrer at det innhentes relevante opplysninger i henhold til lov- og forskriftskrav.
• Om kommunen sikrer at vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad foretas i henhold til lov- og forskriftskrav.

Det ble funnet 4 avvik og gitt 3 merknader under revisjonen.

Avvik 1:

Eidskog kommune sikrer ikke at eventuelle andre brukere som oppholder seg i mottaket ved Nav Eidskog ikke får kjennskap til taushetsbelagte opplysninger.

Avvik 2:

Eidskog kommune sikrer ikke at det innhentes relevante opplysninger i henhold til lov-og forskriftskrav ved behandling av søknader om økonomisk stønad.

Avvik 3:

Eidskog kommune sikrer ikke at søknader om økonomisk stønad avgjøres etter en forsvarlig og konkret individuell vurdering.

Avvik 4:

Eidskog kommune sikrer ikke tilstrekkelig opplæring av ansatte som har oppgaver knyttet til økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav.

Merknad 1:

Det er en risiko for at brukere av flyktningetjenesten og rustjenesten ikke blir tilstrekkelig ivaretatt i forhold til økonomisk sosialhjelp.

Merknad 2:

Etter at det er innført delt ledelse mellom statlige og kommunale oppgaver/ytelser, er ikke rutiner/føringer i forhold til de ansattes veiledningsplikt oppdatert. Dette medfører en risiko for at behovet for økonomisk sosialhjelp ikke blir avdekket og tilstrekkelig ivaretatt.

Merknad 3:

Eidskog kommunes rutiner om at søknad om sosialt lån må fremmes for formannskapet medfører fare for brudd på lov om sosiale tjenester i Nav § 46.

Dato: 02.08.11

Solveig Hansen
revisjonsleder

Bente N. Lindstad
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Nav Eidskog/Eidskog kommune i perioden 09.03.11 – 02.08.11. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år og er en del av landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav etter lov om sosiale tjenester i Nav § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse av:

• Hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• Hvorvidt tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• Hvorvidt tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Eidskog kommune har i overkant av 6300 innbyggere.

I 2010 mottok 5 % av den voksne befolkningen økonomiske ytelser etter lov om sosiale tjenester i Nav. Tilsvarende tall for Hedmark fylke var 3,2 % og for landet 2,6 %.

Av innbyggere i aldersgruppen 20-66 år mottok 8,6 % økonomiske ytelser etter lov om sosiale tjenester i Nav i 2010. Tilsvarende tall for Hedmark fylke var 5,3 % og for landet 4,2 %. 34 % av mottakere av økonomiske sosialhjelp i Eidskog kommune mottar stønad i 6 mnd eller mer. Tilsvarende tall for Hedmark fylke var 30 % og for landet 28 %.

Nav Eidskog ble etablert i 2009. Nav Eidskog har, i tillegg til de obligatoriske oppgaver etter lov om sosiale tjenester i Nav, også innlemmet kommunens rusarbeid, arbeid med flyktninger under introduksjonsprogram, arbeid med kriminalitetsforebyggende arbeid (SLT koordinator) og økonomisk rådgivning.

Kontoret er organisert i 2 avdelinger. Siden 31.03.11 har Nav Eidskog hatt delt ledelse med èn leder for de kommunale tjenestene og èn leder for de statlige tjenestene. Det er 12 ansatte i den kommunale delen av Nav Eidskog.

Det er den kommunale delen av Nav Eidskog som har ansvaret for arbeidet med økonomisk sosialhjelp. Vedtak som fattes etter lov om sosiale tjenester i Nav § 18 besluttes og godkjennes av saksbehandler. Kommunal Nav leder godkjenner vedtak som benytter lovens § 19 og vedtak om avslag etter § 18 og 19.

Kommunal Nav-leder er kommunal enhetsleder, underlagt kommunalsjef helse og omsorg.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 09.03.11. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 03.05.11.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Det ble gjennomført befaring ved mottaket i Nav Eidskog.

Sluttmøte ble avholdt 04.05.11

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med området økonomisk stønad til livsopphold og stønad i særlige tilfeller dvs §§ 18 og 19 etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen. Tilsynet var avgrenset til temaet forsvarlig behandling med vekt på individuelle vurderinger og ivaretakelse av taushetsplikten.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke:

• Om Eidskog kommune sikrer at henvendelser håndteres i tråd med lov- og forskriftskrav.
• Om Eidskog kommune sikrer at det innhentes relevante opplysninger i henhold til lov- og forskriftskrav.
• Om Eidskog kommune sikrer at vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad foretas i henhold til lov- og forskriftskrav.

5. Funn

Avvik 1:

Eidskog kommune sikrer ikke at eventuelle andre brukere som oppholder seg i mottaket ved Nav Eidskog ikke får kjennskap til taushetsbelagte opplysninger.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav § 44, jf forvaltningsloven §§ 13 til 13e om taushetsplikt
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 (om internkontroll)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids –og velferdsforvaltningen § 4

Avviket bygger på følgende:

1. De ansatte har ikke tilstrekkelig mulighet til å gjennomføre samtaler med brukere uten at den overhøres av andre.
2. I intervjuene bekreftes det at det er stor risiko for at andre brukere overhører det som blir sagt i skranken i mottaket.
3. Brukere har gitt tilbakemelding om at det oppleves som ubehagelig for bruker å overhøre andres samtaler ved skranken i Nav Eidskog
4. Eidskog kommune har ikke gjennomført tilstrekkelige tiltak for å sikre ivaretakelse av taushetsplikten i mottak ved Nav Eidskog.
5. Eidskog kommune har ikke et implementert system for melding av-og håndtering av avvik i forhold til ivaretakelse av taushetsplikt i mottak.

Avvik 2:

Eidskog kommune sikrer ikke at det innhentes relevante opplysninger i henhold til lov- og forskriftskrav ved behandling av søknad om økonomisk stønad.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningsloven § 17
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 43
• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19
• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 21 og 22
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 (om internkontroll)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids –og velferdsforvaltningen § 4

Avviket bygger på:

1. Det innhentes som hovedregel kontoutskrift ved søknad om økonomisk stønad.
   Gjennom intervjuer fremkommer dette som et opplevd minimumskrav til dokumentasjon i forbindelse med søknad om økonomisk stønad.
2. De som skal gjennomføre kartlegging i forbindelse med søknad om økonomisk stønad har ikke, i alle tilfeller, tilstrekkelig kompetanse til å gjennomføre god nok kartlegging av søkers og eventuelle barn sin økonomiske, sosiale og helsemessige situasjon.
3. Det er ikke fremlagt rutiner som viser hvilket innhold en kartlegging eller dokumentasjonsinnhentingen skal gjennomføres.
4. Det gjennomføres ingen risikovurdering, kontroll eller evaluering av hvordan arbeidet med kartlegging og dokumentasjonsinnhenting gjennomføres.
5. Eidskog kommune har ikke et implementert system for melding av-og håndtering av avvik i forhold til behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp.

Kommentarer til avvik 2:

Kontoutskrifter kan bare innhentes etter en konkret vurdering i den enkelte sak og søker skal gis mulighet til å ”sladde” hva pengene er brukt til dvs uttak fra konto. Det vises i denne sammenheng til rundskriv IS-6/2004.

Manglende kunnskap om kartlegging utgjør en risiko for at det helhetlige hjelpebehovet ikke avdekkes og at man kun forholder seg til det søker har presentert i søknad eller muntlig. Dette kan igjen medføre en risiko for at lovens intensjon (§ 1) og krav til forsvarlighet ikke ivaretas.

Avvik 3:

Eidskog kommune sikrer ikke at søknader om økonomisk stønad avgjøres etter en forsvarlig og konkret individuell vurdering.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningsloven § 17 (forvaltningsorganets utrednings –og informasjonsplikt) Lov om sosiale tjenester i Nav § 22, jf § 21 om utbetaling av stønad
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 42 (plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker) Lov om sosiale tjenester i Nav § 43 (Innhenting av opplysninger)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlighet)
• Lov om sosiale tjenester §§ 18 og 19
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 4 (om krav til forsvarlighet) Forvaltningsloven § 25 (begrunnelsens innhold)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 (om internkontroll)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids –og velferdsforvaltningen § 4
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 17, jf 41 (opplysning, råd og veiledning) Forvaltningsloven § 11, jf forvaltningslovforskriften § 2,3 og 5 (veiledningsplikt)

Avviket bygger på:

1. Kommunen har veiledende satser som ligger langt lavere enn statens veiledende satser.
   De statlige veiledende satsene indikerer et minstenivå for forsvarlig nivå på stønad til livsopphold. Kommunens satser er ikke oppjustert siden 2007.
2. Eidskog kommune vurderer ikke i alle tilfeller om det på bakgrunn av den individuelle vurderingen er grunnlag for utmåling av stønad til livsopphold utover de kommunale satsene. Dette fremgår av intervjuer og gjennomgang av vedtak.
3. Det fremgår av vedtak at Eidskog kommune forventer at stønad til livsopphold også skal dekke utgifter som ligger i livsoppholdsbegrepet, men ikke er iberegnet i de statlige veiledende satsene for fastsettelse av livsopphold ex; legeutgifter.
4. Det fremgår av vedtak og intervjuer at det i flere tilfeller gis tilleggsytelser som ligger innenfor livsoppholdsbegrepet i form av direkte utgiftsdekning fremfor å la utgiften inngå i fastsettelse av den løpende stønad til livsopphold ex; tv lisens. Dette gjøres uten individuell vurdering eller begrunnelse. Dette begrenser brukers mulighet til å gjøre egne prioriteringer slik at føringer fra formålsbestemmelsen til lov om sosiale tjenester om ”mulighet til å leve og bo selvstendig” samt ”likeverd og likestilling” ikke ivaretas.
5. Av vedtakene fremgår det at det ikke alltid tas stilling til alt det er søkt om jfr søknadsskjema.
6. Av vedtakene fremgår det ikke alltid hvilke økonomiske forhold som ligger til grunn for beregning av stønaden.
7. Søknadsskjemaene som benyttes inneholder en tekst som sier at ”Nav kan fritt bestemme annen utbetalingsmåte”. Dette er ikke i samsvar med lovens formulering i forhold til utbetaling til andre enn søker selv.
8. Av vedtakene fremgår det at stønaden i mange tilfeller utbetales andre enn søker uten at det er fattet vedtak med særskilt begrunnelse for dette. Det er heller ikke alltid dokumentert at det foreligger samtykke for slik utbetaling.
9. Av vedtakene fremgår det at stønaden i mange tilfeller utbetales andre enn søker uten at det er vist til lovhjemmel.
10. Av rutiner og intervjuer fremkommer det at Eidskog kommune benytter rutinemessig utbetalingsform garantier i forbindelse med stønad til briller og tannlegebehandling. Av vedtak fremgår det også at innvilget stønad til barnehage/sfo gis i form av garanti. Når garantibeløpet skal utbetales settes utbetalingen direkte til kreditor/leverandør. Dette gjøres uten individuell vurdering/begrunnelse og uten at det er fattet særskilt vedtak om utbetaling til andre enn søker selv.
11. Vedtak viser at nødhjelpssats i enkelte tilfeller benyttes uten individuell vurdering eller begrunnelse. Ex; sanksjon for avsluttet tiltak, manglende folkeregistrering/oppholdskommunens ansvar.
12. Det er ikke gjennomført risikovurdering, kontroll eller evaluering av hvordan lovkravene i forhold til behandling av søknad om økonomisk stønad derunder individuelle vurderinger ivaretas.
13. Eidskog kommune har ikke et implementert system for melding av-og håndtering av avvik i forhold til behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp.

Avvik 4:

Eidskog kommune sikrer ikke tilstrekkelig opplæring av ansatte som har oppgaver knyttet til økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 5 og 6
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 1- 4

Avviket bygger på:

1. Det foreligger ingen opplæringsplan
2. Det er ikke gjennomført konkrete opplæringstiltak
3. Nyansatte får sin opplæring av ansatte uten at kunnskapsoverleveringen er tilstrekkelig kvalitetssikret.
4. Vedtak viser mangelfull kunnskap om- og forståelse av forvaltningsloven og reglene om økonomisk stønad.
5. Vedtak viser at søknader feilaktig avvises dersom saksbehandler mener at de ikke er tilstrekkelig opplyst. Korrekt saksbehandling i slike saker ville vært å avslå med henvisning til at det ikke er tilstrekkelig dokumentert at søker oppfyller vilkårene for økonomisk sosialhjelp.
6. Eidskog kommune har ikke sikret at de ansatte har tilstrekkelig tilgang til- og kunnskap om relevante lov, forskrifter og annet tolkningsmateriell.
7. Eidskog kommune har ikke sikret at de ansatte har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor fagfeltet økonomisk sosialhjelp.
8. Det er ikke gjennomført risikovurdering, kontroll eller evaluering av hvordan lovkravene i forhold til behandling av søknad om økonomisk stønad derunder individuelle vurderinger ivaretas.
9. Eidskog kommune har ikke et implementert system for melding av-og håndtering av avvik i forhold til behandling av søknader om økonomisk sosialhjelp.

Merknad 1:

Det er en risiko for at brukere av flyktningetjenesten og rustjenesten ikke blir tilstrekkelig ivaretatt i forhold til økonomisk sosialhjelp.

Merknaden bygger på:

• Søknader om økonomisk stønad til brukere av Nav Eidskog sin flyktningetjeneste og rustjeneste behandles av veiledere med ansvar for disse brukergruppene. Ruskonsulent og flyktningkonsulent er, på tidspunkt for tilsynsbesøket, sykemeldt og det er ikke tilstrekkelig tydeliggjort hvordan oppgaven med behandling av søknader om økonomisk stønad til disse brukergruppene skal ivaretas i deres fravær.

Merknad 2:

Etter at det er innført delt ledelse mellom statlige og kommunale oppgaver/ytelser, er ikke rutiner/føringer i forhold til de ansattes veiledningsplikt oppdatert. Dette medfører en risiko for at behovet for økonomisk sosialhjelp ikke blir avdekket og tilstrekkelig ivaretatt.

Merknaden bygger på:

• Det er ikke tematisert i organisasjonen hvordan sikring av overganger mellom ulike ytelser skal ivaretas etter at Nav Eidskog ble inndelt i en statlig og en kommunal del. Dette gir en risiko for at brukere ikke får tilstrekkelig veiledning om sine mulige rettigheter til stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav i situasjoner med reduksjon eller stans i ytelser etter lov om folketrygd. Det er heller ikke iverksatt tiltak for å sikre dialog og samarbeid mellom den kommunale og den statlige delen av Nav Eidskog med tanke på å sikre leveranse av helhetlige tjenester til brukerne av Nav Eidskog.

Merknad 3:

Eidskog kommunes rutiner om at søknad om sosialt lån må fremmes for formannskapet medfører fare for brudd på forvaltningsloven og lov om sosiale tjenester i Nav.

Merknaden bygger på:

• Eidskog kommune har en rutine som sier at alle sosiale lån skal behandles av formannskapet. Lov om sosiale tjenester i Nav § 46 sier at ”dersom et folkevalgt organ etter kommunestyrets beslutning skal behandle saker vedrørende enkeltpersoner etter denne lov skal organet ha tre til fem medlemmer”. Opplysninger som fremkommer i intervju tilsier at formannskapet i Eidskog kommune har 7 medlemmer og har derfor flere medlemmer enn lovens bestemmelser tillater i forhold til behandling av denne type saker.

6. Styringssystemet

Eidskog kommune har implementert et system for styring av sine tjenester. Etter at kommunestyret den 31.03.11 fattet beslutning om å trekke tilbake delegasjon til statlig Nav leder og fattet vedtak om kommunal ledelse av de kommunale tjenestene ved Nav Eidskog er implementering av dette styringssystemet igangsatt i forhold til de kommunale tjenestene som ytes av Nav Eidskog. Kommunalsjef helse- og omsorg har ansvaret for dette arbeidet sammen med kommunal leder.

7. Regelverk

• LOV 2009-12-18 nr. 131 Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.
• LOV 1967-02-10 nr. 00 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• FOR 2010 nr.1463 Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen.
• FOR 2006-12-15 nr. 1456 Forskrift til forvaltningsloven.

8 Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Arkivrutiner Nav kontor
• Samarbeidsavtale mellom Nav Eidskog og Nav Hedmark av 31.03.11
• Administrativt delegasjonsreglement
• Delegasjon til Hans Roger Eriksen som stedfortreder for Nav leder x4
• Delegasjon til Oddvar Høgberg x2
• Delegasjon til Karin Maria Sundback x2
• Delegasjon til Astrid Sund x2
• Delegasjon til Torunn Fløiten x2
• Saksutredning nytt overordnet kvalitetssystem og kvalitetsrådsstruktur Eidskog kommune
• Nytt overordnet kvalitetssystem og kvalitetsrådsstruktur Eidskog kommune 2010
• Rutine for søknader om økonomisk sosialhjelp og andre dokumenter vedr. sosiale tjenester
• Rutine for fagmøte, utbetalinger og rekvisisjoner/garantier
• Saksflytmøter
• Månedlig rapporteringspunkter miljøarbeiderprosjektet Nav Eidskog Månedlige rapporteringspunkter kommunal side Nav Eidskog Organisasjonskart Eidskog kommune
• Oversikt Nav Eidskog kommunal Arbeidsfordeling kommunal side Nav Eidskog Oversikt over ansatte Nav Eidskog statlig del Samarbeidsstruktur Eidskog kommune
• Mal for mål og utviklingsplan 2010 (ikke utfylt)
• Skjema for tjenesterapportering Eidskog kommune

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Rutine for tannbehandling
• Rutine for førerkort
• Rutine for bidrag eller lån til bil
• Brev vedrørende garanti for kjøp av briller til stønadsmottakere
• Skjema for kartlegging av oppvekst og livshistorie Rutiner for søknader om stønad vedrørende barn Beskrivelse av smart prosjektet i Eidskog
• Satser for sosialhjelp vedtatt i kommunestyret 22.11.07
• Avtale om prisoverslag for kjøp av brukte hvitevarer
• Rutine for behandling av søknad om depositum
• Rutine for behandling av søknad om klær
• Skjema nr. 700307 fra Sem og Stenersen, søknadsskjema for økonomisk stønad
• Revisjonsrapport etter Glåmdal revisjon IKS sin revisjonsgjennomgang av Nav kontoret i Eidskog

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn
• Oversendelse av dokumenter fra Eidskog kommune
• E-post kontakt med Nav leder stat vedrørende navn og funksjonsbeskrivelse på statlige ansatte ved Nav Eidskog.
• Diverse øvrig e-post og telefonkontakt

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Maria Sundback	Veileder KVP	X
Syver Ekbrandt	Veileder	X	X	X
Linda Rønning	Veileder	X	X	X
May Lena Vestli	Veileder	X		X
Alf Erik Gundersen	SLT koordinator	X
Sidsel Mobrenna	Varaordfører	X		X
Knut G Woie	Ordfører	X		X
Helge Meyer	Rådmann	X	X	X
Stein Engebråten	Nav leder Stat	X		X
Evy Anne Vestli Heggen	Kommunalsjef helse	X	X	X
Oddvar Høgeberg	Nav leder kommunal	X	X	X
Hans Roger Eriksen	Veileder	X	X	X
Turid Hansen	Veileder		X	X
Elin Kvisla	Veileder		X
Thomas Amundsen	Miljøarbeider			X
Irina Gaukajerva	Miljøarbeider			X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Seniorrådgiver Solveig Hansen, revisjonsleder
Seksjonssjef Ellen Trosvik
Seniorrådgiver Bente N. Lindstad