Rapport fra tilsyn med tjenestetilbudet til tjenestemottakere i Borgen/Hagtun ved Eidskog kommune 2011

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Forsvarlig tildeling, iverksetting, evaluering og fornyelse av tjenester.
• Kunnskaper og ferdigheter hos ansatte.
• Bruk av tvang og makt.

Det ble gitt følgende avvik:

Avvik 1

Eidskog kommune sikrer ikke forsvarlig tildeling og iverksetting av tjenester.

Avvik 2

Eidskog kommune sikrer ikke tilstrekkelig opplæring, veiledning og oppfølging av ansatte.

Dato: 15.04.11

Jørn Kroken
revisjonsleder

Nils Christian Faaberg
revisor

Marianne Cae
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Eidskog kommune i perioden 25.01.11 - 13.05.11. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Eidskog kommune hadde per 01.01.11 6299 innbyggere. Administrativt har kommunen en to-nivå modell der rådmannen og fire kommunalsjefer utgjør øverste ledersjikt. Underlagt enheten for helse og omsorg er det 12 avdelinger som ledes av avdelingsleder. De reviderte områdene gjelder en av disse avdelingene – Boligtjeneste: Borgen/Hagtun hvor åtte tjenestemottakere mottar tjenester. Kommunen har i tillegg to tilsvarende tjenestesteder. I perioden 01.11.08-04.04.11 har avdelingslederen ved Borgen/Hagtun også hatt ansvaret for ett av disse tjenestestedene i tillegg. Utover dette har avdelingslederen ansvaret for et varierende antall tjenestemottakere med annen boform. Kommunalsjef for helse og omsorg er overordnet faglig ansvarlig etter kapittel 4A. Kommunen har opprettet tildelingskontor der konsulent for funksjonshemmede har ansvaret for saksbehandlingen ved tildeling av tjenester for bl.a. tjenestemottakerne i boligtjenesten. Eidskog er en ROBEK-kommune.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 25.01.11.

Oversikt over dokumenter som ble gjennomgått under revisjonsbesøket, og dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 30.03.11.

Intervjuer

Åtte personer ble intervjuet.

Sluttmøte ble avholdt 31.03.11.

4. Hva tilsynet omfattet

• Om kommunen har forsvarlig tildeling, iverksetting, evaluering og fornyelse av tjenestene etter sosialtjenesteloven kapittel 4.
• Om ansatte har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter, særlig om det gis tilstrekkelig opplæring.
• Om tjenesteytingen skjer uten ulovlig bruk av tvang og makt.

5. Funn

Avvik 1

Eidskog kommune sikrer ikke forsvarlig tildeling og iverksetting av tjenester til tjenestemottakerne i Borgen/Hagtun

Avviket bygger på følgende:

• Det er uklart hvilke opplysninger og vurderinger som er lagt til grunn for vedtak om tjenester.
• Tjenestemottakere eller hjelpeverge blir ikke varslet når det skal fattes nytt vedtak, og det er ikke innhentet eller dokumentert uttalelse fra disse i forbindelse med nytt vedtak.
• Vedtakene er i varierende grad spesifisert når det gjelder omfang og beskrivelse av tjenester.
• Tjenestene blir ikke systematisk evaluert. Vedtakene er ikke tidsbegrenset og det er ikke angitt dato for evaluering av tjenestene. Det fattes nytt vedtak kun når det er fanget opp endret behov.
• Det er ikke tydelig ansvarsfordeling mellom tildelingskontoret og boligtjenesten.
• Det er tidligere iverksatt registrering av gjennomføring av aktiviteter på dagsplan, for eksempel trening med gåstol, men denne er ikke fulgt opp. Konkrete gjøremål som er beskrevet i dagsplan, følges opp i ulik grad.
• Kommunens nye skriftlige rutine om saksbehandling har mangler om tjenestemottakers/hjelpeverges rett til å uttale seg (forhåndsvarsling) og enkelte lovhenvisninger.
• Kommunens kvalitetssystem er ikke ferdig utviklet og implementert. Det meldes avvik på medisinhåndtering, men det er ikke noe fast system på å fange opp feil og mangler ved tjenesteutøvelsen.

Lovhenvisning:

• Sosialtjenesteloven § 4-3 jf. § 4-2 pkt. a og c og kap. 4A
• Sosialtjenesteloven § 8-4 om samarbeid med tjenestemottaker om utforming av tilbudet.
• Forvaltningsloven § 16 og § 17 om forhåndsvarsel og tilstrekkelig opplysning av saken.
• Kvalitetsforskriften § 3
• Sosialtjenesteloven § 2-1 om plikt til internkontroll
• Internkontrollforskriften § 4 om innholdet i internkontrollen

Kommentar:

Etter sosialtjenesteloven § 8-1 gjelder forvaltningslovens bestemmelser ved tildeling av tjenester. Forvaltningsloven stiller krav om at tjenestemottakeren eller dennes representant, skal varsles før det fattes vedtak, at saken skal utredes før vedtak treffes og vedtak skal fattes ved tildeling av tjenester. Disse reglene gjelder også om det er fornyelse av tidligere vedtak som er utløpt på dato. Manglende utredning av tjenestemottakers behov kan føre til at vedkommende ikke får riktig hjelp, verken i omfang eller innhold. Internkontrollforskriften stiller krav om at kommunen skal sikre at lover og forskrifter overholdes.

Avvik 2

Eidskog kommune sikrer ikke tilstrekkelig opplæring, veiledning og oppfølging av ansatte

Avviket bygger på følgende:

• Kommunen har ingen konkret plan for opplæring og kompetanseheving for ansatte i tjenesten.
• Ansatte får i liten eller ingen grad anledning til å delta på faglige kurs.
• Det er ikke gitt systematisk opplæring om reglene i sosialtjenesteloven kapittel 4A.
• Det er ulike oppfatninger blant ansatte om det er et gjeldende vedtak om bruk av tvang og makt ved tjenestestedet. Det er forskjellig praksis rundt gjennomføring av ett konkret tvangstiltak (låsing av dør).
• Flere ansatte er ikke kjent med ansvarslinjene for fatting av vedtak om bruk av tvang og makt. Flere ansatte er heller ikke kjent med saksbehandlingsreglene i § 4A-7 som gjelder ved beslutning om bruk av tvang og makt etter § 4A-5 tredje ledd bokstav a.

Lovhenvisning:

• Sosialtjenesteloven § 4A-4 og 4A-5 om krav til nødvendig opplæring, jf. § 2-3.
• Sosialtjenesteloven § 4A-7 om kommunens saksbehandling.
• Internkontrollforskriften § 4 om innholdet i internkontrollen.

Kommentar:

Sosialtjenesteloven kapittel 4A åpner for at det i enkelte tilfeller kan brukes tvang og makt overfor personer med utviklingshemning. I tillegg til konkrete saksbehandlingskrav og Fylkesmannens automatiske overprøving av kommunens vedtak, stilles det krav til tilstrekkelig opplæring. Ifølge internkontrollforskriften skal kommunen ha rutiner som sikrer at tjenestene utføres i tråd med lover og forskrifter.

6. Kommunens styringssystem

Kommunens ledelse skal gjennom sine styringssystemer/sin internkontroll sørge for at virksomheten drives i henhold til gjeldende lover og forskrifter, for derigjennom å sikre forsvarlig drift.

Kommunen har et elektronisk basert kvalitetssystem -”Kvalitetslosen”. Ifølge kommunen skal systemet være implementert innen sommeren 2011. Kommunens internkontroll er innlemmet i kvalitetssystemet. Avvikene sendes enhetsleder for behandling.

Kommunen har utarbeidet en beskrivelse av samarbeidsstrukturen som viser hvem som deltar i ulike møter og samtale. Denne er ikke implementert. Kommunen har også utarbeidet en beskrivelse av/prosedyre for tjenesterapporteringen. Denne er ikke implementert. Imidlertid avholdes det jevnlig møter mellom de ulike ledersjiktene der det rapporteres om ulike driftsmessige forhold. Samarbeidet mellom avdelingsleder ved Borgen/Hagtun og tildelingskontoret baserer seg i utstrakt grad på en muntlig kultur. Dette samarbeidet er sentralt ved tildeling og evaluering av tjenester. Slikt avgjørende samarbeid må dokumenteres for å unngå fare for svikt.

Kommunens internkontrollsystem har fortsatt klare mangler for å sikre en forsvarlig tjenesteutøvelse. Fylkesmannen har imidlertid merket seg at kommunens fokus på kvalitetssikring og internkontroll har endret seg, og at det pågående arbeidet med ”Kvalitetslosen” er prioritert.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester
• Rundskriv I-1/93 til sosialtjenesteloven
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningen
• Forskrift av 20.12.2002 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
• Forskrift av 27.06.2003 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonsoversikt
• Liste over ansatte
• Turnus og vaktlister for siste måned
• Delegasjonsreglement for det reviderte området
• Kompetanseplan
• Saksutredning – budsjettiltak – helse- og omsorg 2009-2012
• Tjenestebeskrivelse for boligtjenesten
• Saksbehandlingsprosedyre for tildelingsenheten
• Orientering om kommunens kvalitetssystem/internkontroll
• Oversikt over dokumentasjon vedr. tjenestemottakerne ved tjenestestedet
• Oversikt over møtestruktur ved tjenestestedet
• Vedtak om tildeling av tjenester for de siste fire årene
• Skjema for melding om endret bistandsbehov
• Oversikt over pårørende og hjelpeverger til tjenestemottakerne ved tjenestestedet

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• ”Brukerpermer”
• Infoperm om ”a-meldinger”
• Saksmapper på tildelingskontoret
• Beskrivelse av og skjema for tjenesterapportering
• Oversikt over samarbeidsstruktur

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn
• Oversendelse av dokumenter fra Eidskog kommune
• Diverse telefon og e-postkontakt

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok: Seniorrådgiver Marianne Cae, seniorrådgiver Nils Christian Faaberg og seniorrådgiver Jørn Kroken, sistnevnte som revisjonsleder.