Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Kommunens arbeid med undersøkelser jf. barnevernloven § 4-3.
  • Evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn jf. barnevernloven § 4-5.
  • Barns rett til medvirkning er undertema til begge de ovennevnte temaene.

Tilsynet avdekket to avvik:

Avvik 1

Løten kommune sikrer ikke at barneverntjenesten foretar en forsvarlig vurdering før undersøkelsen konkluderes.

Avvik 2

Løten kommune sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn blir forsvarlig evaluert til rett tid.

Dato: 01.12.11

Ida Kjerschow Harstad
revisjonsleder

Ellen Trosvik
revisor

 

Yngvild Fløgstad
revisor

Solveig Hansen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Løten kommune i perioden 24.05.11 – 01.12.11. Revisjonen inngår som en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2011, initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd bokstav a.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Per 01.04.11 hadde Løten kommune en befolking på 7358. Ved utgangen av 2010 var andelen barn med barneverntiltak i kommunen på 6,3 %, og lå noe over gjennomsnittet for Hedmark fylke som var på 5,2 %.

Kommunen er organisert med rådmann, stabsjef, plansjef og to kommunalsjefer på øverste ledernivå. Barneverntjenesten er underlagt kommunalsjefen for velferd, og er samlokalisert med helse- og familietjenesten i Løten. I tillegg til barnevernleder har barneverntjenesten fem saksbehandlere, samt 50 % sekretær, miljøterapeut i hel stilling og psykolog i 40 % stilling. Saksbehandlerne har vært organisert i team, men dette ble for sårbart, så nå arbeider alle som generalister.

Hovedmålet for arbeidet i barneverntjenesten i Løten er å ”fremme trivsel og helse hos barn, unge og deres familie, samt styrke barn og unges oppvekstvilkår”.

Det siste året har barneverntjenesten hatt utfordringer på grunn av permisjoner og sykemeldinger blant de ansatte. Det er også flere nyansatte i tjenesten. Barneverntjenesten oppgir også økende saksmengde og flere plasseringer den siste tiden. Imidlertid er det nå ingen vakante stillinger, og tjenesten er i positiv uvikling.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.05.11.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 28.09.11.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 29.09.11.

4. Hva tilsynet omfattetH2>

Hovedtemaene for dette tilsynet er den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser jf. barnevernlovens § 4-3 og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn jf. barnevernloven § 4-5.

Barns rett til medvirkning er satt som sentralt undertema for begge hovedtemaene. Medvikning i denne sammenheng vil si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg. Denne retten fremgår av barnevernlovens § 6-3. Barn rett til å bli hørt er også et grunnleggende prinsipp som er nedfelt i FNs barnekonvensjon fra 1989.

Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunene sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak gjøres på en slik måte at barn og unge får nødvendig hjelp og omsorgs til rett tid, og om kommunen i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning.

5. Funn

Avvik 1:

Løten kommune sikrer ikke at barneverntjenesten foretar en forsvarlig vurdering før undersøkelsen konkluderes.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernloven § 2-1, § 4-3 og § 6-3
  • Forvaltningsloven § 11 d, § 17 og § 18
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4
  • Fns barnekonvensjon artikkel 12

Avviket bygger på følgende:

  1. Det sikres ikke at en samlet vurdering og konklusjon på undersøkelsen gjennomføres og dokumenteres i alle saker. Det fremkom av dokumentene i saksmappene lite spor av vurderinger i undersøkelsene, det forelå undersøkelsesrapport i kun 5 av 11 saker og det var ikke faste og implementerte rutiner for gjennomgang og kontroll av vurderinger i undersøkelsessakene.
  2. Det foreligger prosedyre og sjekkliste for gjennomføring av undersøkelser, men prosedyren var ikke implementert. Herunder ble plan for undersøkelse i liten grad benyttet.
  3. Barns medvirkning i undersøkelsen sikres ikke før den konkluderes; det er kun spor av samtaler med barn i 3 av 11 undersøkelser, og det foreligger ingen egen rutine for samtale med barn som inneholder lovkravene til medvirkning.
  4. Avvik er ikke fanget opp og korrigert.
  5. Kommunen har ikke sikret de nyansatte tilstrekkelig opplæring i krav til saksbehandling i barnevernssaker.

Kommentar:

Barneverntjenesten skal i løpet av undersøkelsen avdekke om barn lever under forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven. Barnevernlovens § 4-3 er formulert som en pliktbestemmelse, og det vil si at det kan være tjenesteforsømmelse å ikke foreta en undersøkelse der vilkårene er til stede. Når barneverntjenesten skal vurdere hva som er god nok omsorg, krever dette særlig kunnskap. Barneverntjenesten skal i løpet av undersøkelsen foreta nødvendige og tilstrekkelige undersøkelser, herunder utrede barnets omsorgssituasjon og foreldrenes omsorgskompetanse. Ved avslutningen av en undersøkelse skal det foretas endelige vurderinger og beslutninger vedrørende barnets omsorgssituasjon. Da må sakens faktum være klarlagt på en slik måte at det kan avgjøres om saken skal henlegges, det skal iverksettes tiltak eller om begjæring om tiltak skal fremmes for fylkesnemnda. Kommunen skal sørge for at undersøkelsen avsluttes planmessig og forsvarlig. De faglige vurderingene i saken skal være dokumentert slik at det er mulig i ettertid å se hva beslutningen er basert på. Barnevernloven innehar ingen egen journalplikt, men er underlagt forvaltningslovens bestemmelser om at muntlige opplysninger skal nedtegnes dersom de har betydning for saken. Videre forutsetter fvl. §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet for at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og dokumenter. I brev fra BFD datert 6. juli 1993 understreker departementet også viktigheten av journalføring i barneverntjenesten av hensyn til å oppbevare opplysninger for ettertiden.

Etter barnevernloven har kommunen plikt til å sørge for at de ansatte får nødvendig opplæring til å utføre oppgaver etter barnevernloven jf. bvl § 2-1.

Barns rett til å bli hørt er et grunnleggende prinsipp nedfelt i FNs barnekonvensjon, som ble en del av norsk rett i 1999, og gjenspeiles i barnevernlovens § 6-3. Etter barnekonvensjonens artikkel 12 skal barnets synspunkter tillegges behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet. Barn som har fylt 7 år har rett til å bli hørt i alle forhold som det direkte berøres av, og forutsetter at barneverntjenesten tilrettelegger for samtaler med barnet hvor barnet skal gis informasjon og kan uttale seg. Forarbeidene til barnevernloven understreker betydningen av at det benyttes erfarent fagpersonell til slike samtaler.

Avvik 2

Løten kommune sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn blir forsvarlig evaluert til rett tid.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernlovens § 4-5 og § 6-3
  • Forvaltningsloven § 11d, § 17 og § 18
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4
  • Fns barnekonvensjon artikkel 12

Avviket bygger på følgende:

  1. Av de 14 tiltakssakene som ble gjennomgått hadde 12 saker tiltaksplaner, men kun 3 av planene hadde evalueringstidspunkt og var dokumentert evaluert.
  2. Tiltaksplanene som ble gjennomgått fremsto ulikt utformet, lite målbare og ga ikke inntrykk av å være et levende verktøy.
  3. Det sikres ikke at tiltaksplaner evalueres regelmessig; det er ikke angitt regelmessige tidspunkter i planene. Lovkravet var kjent for de ansatte, men ble ikke praktisert.
  4. I saksmappene var det ikke spor av at barn, uansett alder, hadde medvirket i evalueringen.
  5. Barneverntjenesten har ingen egen rutine for samtale med barn, herunder rutine for når barn har rett til medvirkning, på hvilken måte og med hvilken hensikt barn skal informeres og høres.
  6. Kommunen sikrer ikke at det foreligger en tilstrekkelig evaluering; i kun 2 av 14 saker er det gjort en vurdering av hvorvidt målsetting med tiltaket er nådd.
  7. Kommunen har ikke implementerte rutiner for evaluering av hjelpetiltak.
  8. Avvik på området blir ikke meldt, etterspurt eller på annen måte kontrollert.

Kommentar:

I henhold til barnevernloven § 4-5 skal det utarbeides en tiltaksplan når det treffes vedtak om hjelpetiltak. Tiltaksplanen skal være skriftlig, gi en oversikt over de tiltak som er iverksatt, og være det verktøyet som skal sikre planmessig, regelmessig og målrettet oppfølging. Det er sentralt at de hjelpetiltak som iverksettes skal fungere etter sitt formål; det er derfor presisert at barneverntjenesten skal følge nøye med og vurdere om hjelpen er tjenlig eller om de er grunnlag for å iverksette andre tiltak eller omsorgsovertakelse. Tiltaksplanen skal evalueres jevnlig, fortrinnsvis hvert kvartal. Det forutsettes at barneverntjenesten foretar en konkret vurdering av barnets situasjon på evalueringstidspunktet, vurdert opp mot situasjonen på vedtakstidspunktet. På bakgrunn av innhentede opplysninger, samt foreldrenes og barnets synspunkter, vurdere om hjelpen er tjenlig eller om det er behov for andre tiltak. Barneverntjenesten må ha rutiner som sikrer at informasjonen blir innhentet, oppsummert og vurdert på evalueringstidspunktet. Evalueringen må dokumenteres.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Løten kommune bruker balansert målstyring som overordnet kvalitetssystem, herunder målekart med måleindikatorer for hver tjeneste. Kommunen hadde et elektronisk avvikssystem, Agresso, men systemet var lite kjent for og ikke i bruk av barneverntjenesten. Kommunen har anskaffet og var i ferd med å ta i bruk kvalitetskontrollprogrammet EQS.

Det blir rapportert om utvikling og kvalitet i barneverntjenesten, hovedsakelig ved møtevirksomhet. Rådmannen får tilbakemelding frå virksomhetsområdene i ledermøter en gang i måneden, herunder fra barneverntjenesten. Barnevernleder deltok i faste ledermøter annen hver uke med kommunalsjef for velferd, i tillegg til hyppigere møter ved behov. Ressurssituasjonen til barneverntjenesten i Løten har vært oppe til politisk behandling flere ganger.

På grunn av stort arbeidspress i barneverntjenesten, hadde det vært lite kapasitet til kvalitetsarbeid og internkontroll. Barnevernleder hadde ikke prioritert å føre kontroll, gi tilbakemelding til saksbehandlere om avvik eller iverksetting av tiltak for å rette dem. Alle de ansatte i barneverntjenesten hadde fått utdelt en rutinehåndbok, og var bedt om å bruke den. Rutinene var imidlertid nokså nylig utformet, få ansatte hadde medvirket i utformingen og de nye rutinene var ikke gjennomgått og tatt aktivt i bruk.

7. Regelverk

  • Lov om barneverntjenester
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Årsrapport fra 2010
  • Organisasjonskart og styringsdokumenter for kommunen
  • Oversikt over ansatte i og ledelse for barnevertjenesten
  • Rutine for avviksrapportering
  • Oversikt over barneverntjenestens møtevirksomhet
  • Rutinehåndbok for Løten barneverntjeneste
  • Liste over aktive tiltakssaker
  • Arbeidsoppgaver for miljøterapeut i barneverntjenesten
  • Stillingsbeskrivelse for psykolog i barneverntjenesten

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 25 saksmapper
  • Verifikasjon av en prosedyre- Rutiner for barnevernteam

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn datert 24.05.11
  • Brev til kommune om endret dato for tilsyn datert 24.06.11
  • Oversendt dokumentasjon fra kommunen datert 05.07.11
  • Oversendelse av stillingsbeskrivelser per e-post den 02.09.11
  • Program for tilsynet datert 07.09.11
  • Praktiske avklaringer per e-post den 21.09.11
  • Foreløpig tilsynsrapport 08.11.11

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Tollef Imsdalen

Rådmann

X

X

X

Toril Hafslund Fossum

Kommunalsjef

X

X

X

Wenche I. Stenseth

Barnevernleder

X

X

X

Tore Moen

Barnevernkonsulent

X

 

X

May Katrin Fylling

Barnevernkonsulent

X

X

X

Tea P. Hamlesen

Barnevernkonsulent

X

X

X

Nina Bækkelund

Barnevernkonsulent

X

 

X

Astrid Nilsen

Barnevernkonsulent

 

X

X

Tone Flisen

Miljøterapeut

X

X

X

Roy Stunes

Psykolog

X

X

 

Marthe Svendsen

Student

X

   

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Ellen Trosvik, seksjonssjef og jurist
Solveig Hansen, seniorrådgiver og sosionom
Yngvild Fløgstad, seniorrådgiver og jurist
Ida Kjerschow Harstad, seniorrådgiver og barnevernpedagog (revisjonsleder)