Rapport fra tilsyn med tjenester til utviklingshemmede i bofellesskap i Ringsaker kommune 2011

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Om kommunen har forsvarlig tildeling, iverksetting, evaluering og fornyelse av tjenestene etter sosialtjenesteloven § 4-2.
• Om ansatte har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter, særlig om de får forsvarlig opplæring.
• Om kommunen bruker ulovlig tvang og makt.

Det ble funnet et avvik og gitt en merknad.

Avvik:

Ringsaker kommune følger ikke alltid forvaltningslovens regler ved fatting av enkeltvedtak.

Merknad:

Ringsaker kommune følger ikke egne rutiner som skal sikre forsvarlige tjenester.

Dato: 20.10.11

Nils Chr. Faaberg
revisjonsleder

Ellen Trosvik
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Ringsaker kommune i perioden 15.04.11 -20.10.11. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Ringsaker kommune er delt inn i 4 omsorgsdistrikt. Tilsynet ble utført i bofellesskap i Bakkeveien 14 som ligger i Moelv omsorgsdistrikt. Omsorgsdistriktet består av 3 avdelinger med avdeling for bofellesskap/funksjonshemmede, sykehjem og hjemmetjenester/kortids­plass. Hver avdeling ledes av en avdelingsleder. For avdeling bofellesskap/funksjons­hemmede er det også en assisterende avdelingsleder. Avdelingen består av 4 bofellesskap, deriblant Bakkeveien 14.

Omsorgsdistriktet ledes av enhetsleder. Det er egen kvalitetsleder i staben hennes. Enhetsleder er underlagt kommunalsjef. I vår ble det gjort endringer i ansvarsområdene til kommunalsjefene slik at alle omsorgsdistriktene ble underlagt samme kommunalsjef. Dette medførte at distriktet fikk ny kommunalsjef fra og med mars 2011. I staben til kommunalsjef er det en kvalitetsrådgiver som har oppgaver overfor alle omsorgsdistriktene.

I Bakkeveien 14 er det 6 leiligheter hvor alle er bebodd. Det er egen personalstab tilknyttet bofellesskapet med ca 13 årsverk og ca 25 ansatte. Fra 2010 har det vært 2 stillingshjemler som vernepleier, men på grunn av sykdom har disse to kun i korte tidsrom vært til stede samtidig. Det er ikke egen leder i selve boligen, men vernepleier er fagansvarlig. Av 13 årsverk er ca 7,2 årsverk i besatt av ufaglærte og assistenter. Ca 5,2 av årsverkene er fast ansatt. Resten er vikarer, engasjementer og timelønnede.

Fylkesmannen gjennomførte lignende tilsyn i 2008 der det ble funnet flere mangler ved tjenestene. Kommunen iverksatte flere tiltak for å rette opp manglene, blant annet utvikling av kvalitetssystemet ”Kvaliteten” og endret arbeidsform i bofellesskapet. På grunn av endret beboersammensetning i Bakkeveien, omorganisering og til dels høy ustabilitet i sentrale stillinger, var det vanskelig å se om tiltakene faktisk medførte de ønskede endringene i den daglige tjenesteutøvelsen. Fylkesmannen valgte derfor å gjennomføre et nytt tilsyn for å konkret undersøke hvordan tjenestene fungerer i dag.

. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 15.04.11. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 30.08.11.

Intervjuer

8 personer ble intervjuet.

Det ble gjennomført befaring i Bakkeveien 14.

Sluttmøte ble avholdt 31.08.11.

4. Hva tilsynet omfattet

• Om kommunen har forsvarlig tildeling, iverksetting, evaluering og fornyelse av tjenestene etter sosialtjenesteloven § 4-2.
• Om ansatte har tilstrekkelige kunnskaper og ferdigheter, særlig om de får forsvarlig opplæring.
• Om kommunen bruker ulovlig tvang og makt.

5. Funn

Avvik

Ringsaker kommune følger ikke alle forvaltningslovens regler ved fatting av enkeltvedtak.

Avviket bygger på:

• I vedtak om tjenester er det omtalt at det skal fattes vedtak om egenbetaling og at tjenestemottaker skal få eget brev om dette. Slike vedtak er ikke fattet, men egenbetaling er innkrevd.
• Ved vedtak om tildeling av tjenester i 2011 er det ikke gitt forhåndsvarsel til tjenestemottaker eller hjelpeverge før det fattes nytt vedtak.
• Kommunen har ikke et internkontrollsystem som har fanget opp manglene.

Lovgrunnlag:

• Sosialtjenesteloven § 11-2 om egenbetaling
• Forvaltningsloven §§ 23-27 om saksbehandling og krav til vedtak
• Sosialtjenesteloven § 2-1 om internkontroll
• Internkontrollforskriften § 4 om innholdet i internkontrollen.

Kommentar:

Det er her to tydelige lovkrav som ikke er oppfylt. Etter det Fylkesmannen kan se var begge disse kravene oppfylt tidligere. Etter sosialtjenesteloven § 11-2 kan en kommune kreve betaling for enkelte av tjenestene. Dersom det skal kreves egenbetaling må det fattes vedtak om det, og vedtaket må følge forvaltningslovens regler om enkeltvedtak. Det må blant annet komme frem hvilken inntekt som er lagt til grunn, og hvilke tjenester og omfang det kreves egenbetaling for. Kommunen må ved fastsettelse av egenbetaling vurdere om tjeneste­mottakeren ut fra en totalvurdering faktisk har økonomi til å betale vederlag for tjenestene.

Det er også et krav i forvaltningsloven at en person, eventuelt dennes hjelpeverge, skal varsles dersom det skal fattes et vedtak som gjelder han eller henne. Begrunnelsen er at vedkommende skal få mulighet til å uttale seg og gi sin mening før vedtaket treffes.

Merknad

Ringsaker kommune følger ikke egne rutiner som skal sikre forsvarlige tjenester.

Merknaden bygger på:

• Som en del av kommunens kvalitetssikring av tjenestene er det bestemt at alle tjenestemottakere i Ringsaker kommune skal ha Mål- og tiltaksplan. Gjennomgang av Profil og brukerpermer viser at minst 3 av brukerne mangler Mål- og tiltaksplan.
• Det er ulike oppfatninger blant ansatte hva en Mål- og tiltaksplan skal inneholde og hvorvidt alle tjenestemottakere i Bakkeveien faktisk har slik plan.
• I Profil er det laget en sammenfatning for den enkelte tjenestemottaker som beskriver dennes situasjon og funksjonsnivå. Det er imidlertid ikke beskrevet noe nærmere om mål og hvilke tiltak som skal iverksettes.
• I årshjulet for ledergruppen i distrikt Moelv går det frem at det skal kontrolleres om alle har Mål- og tiltaksplaner, men mangelen på fullstendige planer er ikke fanget opp der.

Kommentar:

Det er ikke noe lovkrav at det skal være mål- og tiltaksplan for tjenestemottakerne. Kommunens rutine om at alle skal ha en slik plan er et positivt tiltak, særlig for beboerne i Bakkeveien siden forrige tilsyn viste avvik som gjaldt kvalitetssikring av tjenestene. Det er imidlertid sentralt at alle er enige om hva en Mål- og tiltaksplan skal inneholde og hva den skal brukes til. Når rutinen ikke følges er det fare for at kvaliteten ikke sikres. Vi fant ikke noe som tydet på at mangelen hadde konsekvenser for tjenestemottakerne, og dette forholdet ble derfor ikke gitt som avvik. Fylkesmannen ser imidlertid at der er fare for svikt i kvaliteten når kommunens system for oppfølging ikke blir fulgt.

6. Kommentarer til distriktets styringssystem

Etter Fylkesmannens oppfatning ble det i 2009 iverksatt flere hensiktsmessige tiltak som var godt egnet til å rette opp tidligere mangler. Iverksetting av disse ble senere ikke fulgt opp i tilstrekkelig grad. Ledergruppen i omsorgsdistriktet følger et årshjul der det er faste månedlige punkter som gjennomgås. Slik årshjulet for ledergruppen er utformet er det et godt verktøy for ledelsens kontroll, men det forutsettes at hjulet følges som forutsatt.

Et godt internkontrollsystem skal fungere uavhengig av rullering i stillingene. Noe av hensikten er også å sikre at tjenestene fungere uavhengig av personen som utfører oppgavene. Etter Fylkesmannens oppfatning har flere utskiftninger av ansatte samt langvarig sykdom og permisjoner, vanskeliggjort den planlagte oppfølgingen og kontrollen av tiltak som ble iverksatt etter forrige tilsyn.

7. Regelverk for tilsynet

• Lov om sosiale tjenester
• Forskrift I-1/93 til sosialtjenesteloven
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningen
• Forskrift av 23.12.2004 om individuell plan
• Forskrift av 20.12.2002 om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
• Forskrift av 27.06.2003 om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart
• Personalplan
• Stillingsbeskrivelser
• Prosedyrer og rutiner som er styrende for Bakkeveien 14
• Rutiner vedr. tildeling av tjenester
• Kopi av vedtak og kartlegginger for tjenestemottakerne.

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Permer for beboerne
• Informasjonsperm
• Referat fra ledermøter
• Kompetanseplan

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Marianne Cae seniorrådgiver, Ellen Trosvik seksjonssjef og Nils Chr. Faaberg seniorrådgiver, sistnevnte som revisjonsleder.