Helsetilsynet

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

  • Kommunens arbeid med undersøkelser jf. barnevernloven § 4-3.
  • Evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn jf. barnevernloven § 4-5.
  • Barns rett til medvirkning er undertema til begge de ovennevnte temaene.

Tilsynet avdekket to avvik:

Avvik 1:

Kommunen sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i samsvar med lovens krav..

Avvik 2:

Kommunen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i samsvar med lovens krav.

Dato: 09.11.11

Ida Kjerschow Harstad
revisjonsleder

Ellen Trosvik
revisor

 

Solveig Hansen
revisor

Yngvild Fløgstad
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Stor-Elvdal kommune i perioden 24.05.11 – 09.11.11. Revisjonen inngår som en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2011, initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd bokstav a.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Stor-Elvdal kommune hadde 2665 innbyggere ved starten av 2011, av disse var andelen barn og unge på 17, 4 %. Andelen barn som mottar barneverntiltak er på 11, 2 % og er dobbelt så høyt som gjennomsnittet for fylket.

Stor-Elvdal kommune har flat organisasjonsstruktur, med virksomhetsledere direkte underlagt rådmannen. Virksomhetsleder for rehabiliteringstjenestene, fungerer også som barnevernleder. Underlagt barnevernleder har kommunen en fagleder for barnevern, med ansvar for alle oppgaver etter barnevernloven med unntak av personalledelse, økonomi og myndighet til å fatte akuttvedtak. Det er videre to barnevernkonsulenter som arbeider med saksbehandling i barneverntjenesten, begge ansatt i 2011.

Barneverntjenesten i Stor- Elvdal har altså en stor andel barnevernssaker i forhold til befolkningsstørrelsen, og har frem til i år hatt få ansatte i tjenesten til å behandle saker. Ved tildeling av statlige midler, samt kommunens egen prioritering av barneverntjenesten, er Stor-Elvdal kommunes barneverntjeneste imidlertid nå i ferd med å bli betydelig styrket.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.05.11.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 14.09.11.

Intervjuer

5 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 15.09.11.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Hovedtemaene for dette tilsynet er den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser jf. barnevernlovens § 4-3 og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn jf. barnevernloven § 4-5.

Barns rett til medvirkning er satt som sentralt undertema for begge hovedtemaene. Medvikning i denne sammenheng vil si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg. Denne retten fremgår av barnevernlovens § 6-3. Barn rett til å bli hørt er også et grunnleggende prinsipp som er nedfelt i FNs barnekonvensjon fra 1989.

Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunene sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak gjøres på en slik måte at barn og unge får nødvendig hjelp og omsorgs til rett tid, og om kommunen i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning.

 

5. Funn

Avvik 1:

Stor-Elvdal kommune sikrer ikke at undersøkelser gjennomføres i samsvar med lovens krav.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernlovens § 2-1, § 4-3 og § 6-3
  • Forvaltningsloven § 11d, § 17 og § 18
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4
  • Fns barnekonvensjon artikkel 12

Avviket bygger på følgende:

  1. Kommunen har ikke klare rutiner for beslutning om, planlegging av, gjennomføring, evaluering og avslutning av undersøkelser. Saksmappene fremsto som ustrukturerte og mangelfulle slik at det var vanskelig å spore vurderinger, beslutninger og aktiviteter.
  2. Kommunen dokumenterer ikke undersøkelsene i tilstrekkelig grad, herunder innhentet informasjon, aktiviteter, vurderinger og beslutninger.
  3. Kommunen har ikke rutiner som sikrer barns rett til medvirkning i undersøkelser, herunder foreligger det ikke rutiner for samtaler med barn. Det fremkom at det ble foretatt en del samtaler med barn, men de var ikke strukturert slik at de inneholdt lovkravene til medvirkning og de var i svært liten grad dokumentert i saksmappene.
  4. Kommunen har ikke tiltak for å forebygge, avdekke og rette opp brudd på barnevernloven. Avvikssystemet ble ikke benyttet, og det forelå ikke rutiner for gjennomgang og evaluering av tjenestetilbudet i barnevernet.
  5. Kommunen har ikke sikret at de ansatte i barneverntjenesten har tilstrekkelig kompetanse. To av tre ansatte hadde ikke barnevernfaglig bakgrunn, og disse hadde ikke fått tilstrekkelig opplæring i arbeid med undersøkelser, noe som fremkom både i intervju og ved gjennomgang av saksmapper. Kompetansebehovet i barneverntjenesten var ikke konkret kartlagt av kommunen.

Kommentar:

Barneverntjenesten skal i løpet av undersøkelsen avdekke om barn lever under forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter barnevernloven. Barnevernlovens § 4-3 er formulert som en pliktbestemmelse, og vil si at det kan være tjenesteforsømmelse å ikke foreta en undersøkelse der vilkårene er til stede. Når barneverntjenesten skal vurdere hva som er god nok omsorg, krever dette særlig kunnskap. Barneverntjenesten skal i løpet av undersøkelsen foreta nødvendige og tilstrekkelige undersøkelser, herunder utrede barnets omsorgssituasjon og foreldrenes omsorgskompetanse. Etter barnevernloven har kommunen plikt til å sørge for at de ansatte får nødvendig opplæring til å utføre sine oppgaver etter barnevernloven jf. bvl § 2-1. For at barn skal få hjelp i rett tid, er det satt frister for barnevernets undersøkelse. Fristen løper frem til vedtak om tiltak, henleggelse av saken eller begjæring om tiltak er forelagt fylkesnemnda. Barnevernloven setter en endelig frist på tre måneder, men i særlige tilfelle kan fristen være 6 måneder.

Undersøkelsene som foretas må dokumenteres av de ansatte i barneverntjenesten. Barnevernloven innehar ingen egen journalplikt, men er underlagt forvaltningslovens bestemmelser om at muntlige opplysninger skal nedtegnes dersom de har betydning for saken. Videre forutsetter fvl. §§ 17 og 18 indirekte skriftlighet for at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og dokumenter. I brev fra BFD datert 6. juli 1993 understreker departementet også viktigheten av journalføring i barneverntjenesten av hensyn til å oppbevare opplysninger for ettertiden.

Barns rett til å bli hørt er et grunnleggende prinsipp nedfelt i FNs barnekonvensjon, som ble en del av norsk rett i 1999, og gjenspeiles i barnevernlovens § 6-3. Barn som har fylt 7 år har rett til å bli hørt i alle forhold som det direkte berøres av, og forutsetter at barneverntjenesten tilrettelegger for samtaler med barnet hvor barnet kan gis informasjon og kan uttale seg. Forarbeidene til barnevernloven understreker betydningen av at det benyttes erfarent fagpersonell til slike samtaler.

Avvik 2:

Stor-Elvdal kommune sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i samsvar med lovens krav.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Barnevernlovens § 2-1, § 4-5 og § 6-3
  • Forvaltningsloven § 11d, § 17 og § 18
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4
  • Fns barnekonvensjon artikkel 12

Avviket bygger på følgende:

  1. Kommunen sikrer ikke at det utarbeides tiltaksplaner i alle saker, herunder at tiltaksplaner utarbeides samtidig som vedtak fattes. Kun to av ni saksmapper hadde tiltaksplaner, og prosedyren for arbeid med tiltaksplaner inneholdt feil tidspunkt for når tiltaksplaner skal utarbeides.
  2. Kommunen sikrer ikke at det foreligger en tilstrekkelig evaluering; den er ikke regelmessig, strukturert eller basert på en omforent målsetting med tiltaket. Det var vanskelig å spore ut fra saksmappene om og på hvilken måte tiltak ble evaluert.
  3. Gjennomførte evalueringer er ikke tilstrekkelig dokumentert. Det fremkom at tiltakene til dels ble evaluert, men dette var i liten grad nedtegnet i saksmappene.
  4. Kommunen sikrer ikke barnets medvirkning i evalueringsfasen. Det forelå ingen rutine for samtale med barn, herunder rutine som inneholdt retningslinjer for hvordan barn rett til medvirkning skulle ivaretas i samtalen.
  5. Det fremstår som uklart når tiltak avsluttes og hvorvidt avslutningen er basert på en vurdering.
  6. Kommunen har ikke tiltak for å forebygge, avdekke og rette opp brudd på barnevernloven.
  7. Kommunen har ikke sikret at de ansatte i barneverntjenesten har tilstrekkelig kompetanse på evaluering av hjelpetiltak. Det var gitt lite opplæring, og intervjuer og saksmapper viste mangelfull innsikt i lovkravene.

Kommentar:

I henhold til barnevernloven § 4-5 skal det utarbeides en tiltaksplan når det treffes vedtak om hjelpetiltak. Det er sentralt at de hjelpetiltak som iverksettes skal fungere etter sitt formål; det er derfor presisert at barneverntjenesten skal følge nøye med og vurdere om hjelpen er tjenlig eller om de er grunnlag for å iverksette andre tiltak eller omsorgsovertakelse.

Tiltaksplanen er verktøyet som skal sikre planmessig, regelmessig og målrettet oppfølging. Tiltaksplanen skal være skriftlig og gi en oversikt over de tiltak som er iverksatt. Både barn og foreldre skal aktivt involveres i utarbeidelse og evaluering av frivillige hjelpetiltak til hjemmeboende barn.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen bruker balansert målstyring som overordnet kvalitetssystem, og er i ferd med å innføre datasystemet ”Kvalitetslosen” som verktøy for internkontroll. Det forelå rutiner og maler for avviksrapportering, men disse var lite kjent og ikke brukt av barneverntjenesten til tross for avvik i form av manglende tiltaksplaner og fristoversittelser på undersøkelser. Det fremkom imidlertid at en del avvik ble meldt muntlig, både fra fagleder til virksomhetsleder og fra virksomhetsleder til rådmannen. Særlig var det meldt om den manglende kapasiteten i tjenesten. Dette hadde medført økte ressurser til barnevernet, men ikke til en utredning av problemene og videre til en konkret og løsningsfokusert tilnærming. Derved var det heller ikke avdekket hvilke kompetansebehov det var i tjenesten, hvilke konkrete lovkrav som ikke var overholdt eller hvilke rutiner og prosedyrer som i tilstrekkelig grad ville strukturert arbeidet og sikret overholdelse av lovkrav. Prosedyren for gjennomføring av undersøkelser og utarbeidelse av tiltaksplaner var nylig laget, ikke implementert og ikke tilstrekkelig kvalitetssikret. Internkontrollsystemet til kommunen fremsto ut fra dette som uferdig og foreløpig utilstrekkelig, men i positiv utvikling.

 

7. Regelverk

  • Lov om barneverntjenester
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
  • FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Oversikt over ansatte i barneverntjenesten, samt kommuneledelse med ansvar for barnevernet
  • Kommunens årsregnskap for 2010
  • Årsberetning for 2010
  • Kvalitetssystem for barneverntjenesten i Stor-Elvdal kommune
  • Kompetanseplan for Stor-Elvdal kommune
  • Kompetanseplan for barnevernet 2011-2012
  • Rutiner for samarbeidsmøter, Barneverntjenesten i Stor-Elvdal kommune
  • Bekreftelse av melding til datatilsynet
  • Oversikt over aktive saker med hjelpetiltak for hjemmeboende barn

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 20 saksmapper
  • En rutineperm fra en ansatt i barneverntjenesten

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn datert 24.05.11
  • E-poster mellom kommunen og fylkesmannen vedrørende flytting av dato for tilsyn i perioden 14.06.11- 17.06.11.
  • Oversendelse av dokumentasjon fra kommunen datert 15.06.11
  • Brev fra fylkesmannen om ny dato for tilsyn datert 21.06.11
  • Oversendelse av program for tilsynet fra fylkesmannen datert 18.08.11.
  • E-post fra kommunen med praktisk informasjon datert 22.08.11
  • Foreløpig rapport datert 18.10.11
  • Endelig rapport

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet
NavnFunksjon / stillingÅpningsmøteIntervjuSluttmøte

Grethe Fjellberg

Konstituert rådmann

X

X

X

Britt Kveberg

Virksomhetsleder

X

X

X

Jorunn Austeng

Fagleder for barneverntjenesten

X

X

X

Evy Hirkjølen

Barnevernkonsulent

X

X

X

Marit Solberg

Barnevernkonsulent

X

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

Ellen Trosvik, seksjonssjef og jurist
Solveig Hansen, seniorrådgiver og sosionom
Yngvild Fløgstad, seniorrådgiver og jurist
Ida Kjerschow Harstad, seniorrådgiver og barnevernpedagog