Rapport fra tilsyn med barneverntjenesten i Hamar kommune 2012

Sammendrag

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Systemrevisjonen omfattet følgende områder:

• Kommunens arbeid med undersøkelser jf. barnevernloven § 4-3.
• Evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn jf. barnevernloven § 4-5.
• Barns rett til medvirkning er undertema til begge de ovennevnte temaene.

Det ble avdekket ett avvik under tilsynet:

Avvik

Kommunen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lovkravene.

Dato: 12.04.12

Ida Kjerschow Harstad
revisjonsleder

Solveig Hansen
revisor

Yngvild Fløgstad
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Hamar kommune i perioden 12.12.11 – 12.04.12. Revisjonen inngår som en del av et landsomfattende tilsyn med kommunale barneverntjenester i 2012, initiert av Statens helsetilsyn.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med barneverntjenesten etter lov om barneverntjenester § 2-3 fjerde ledd bokstav a.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Folketallet i Hamar ligger på ca 28660, av disse er andelen barn og unge på ca 22,5 %. Per 31.12. 11 var det 155 barn som mottok hjelpetiltak fra barnevernet i Hamar. Av disse var 110 barn hjemmeboende og under 18 år. I 2011 gjennomførte barneverntjenesten i Hamar til sammen 208 undersøkelser av barns omsorgssituasjon.

Hamar kommune er organisert ved at rådmannen har en stab med fem avdelinger, samt en avdeling for service og kommunikasjon. Tjenestene er inndelt i 11 resultatenheter underlagt rådmannen. Barneverntjenesten er organisert under enheten Barn og familie, sammen med helsestasjon, HIPPT og avdeling for avlastning og støttekontakt.

Hamar kommunes barneverntjeneste har 17 stillinger knyttet til saksbehandling, samt en merkantil i 60 % stilling. Tjenesten er inndelt i to team; barneteam og ungdomsteam, som har hver sin teamleder. Barneteamet har ansvar for saker med barn opp til tolv år, mens ungdomsteamet har saker med barn fra tolv år og oppover. Teamene arbeider etter en generalistmodell, som vil si at saksbehandlere følger sakene hele veien fra mottak av melding til oppfølging av tiltak. Nylig har kommunen i tillegg ansatt en psykolog i barneverntjenesten. Ungdomskontakten og Los- prosjektet er også underlagt barneverntjenesten. To stillinger fra bofellesskap for enslige mindreårige asylsøkere er i tillegg tilknyttet barneverntjenesten, for å sikre gode omsorgsbetingelser og handlingsplaner for disse ungdommene.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 12.12.11.

Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet dokumentunderlag.

Dokumentgransking ble startet 14.02.12.

Åpningsmøte ble avholdt 15.02.12.

Intervjuer

10 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 16.02.12.

4. Hva tilsynet omfattet

Hovedtemaene for dette tilsynet er den kommunale barneverntjenestens arbeid med undersøkelser jf. barnevernlovens § 4-3 og evaluering av hjelpetiltak for hjemmeboende barn jf. barnevernloven § 4-5.

Barns rett til medvirkning er satt som sentralt undertema for begge hovedtemaene. Medvikning i denne sammenheng vil si barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg. Denne retten fremgår av barnevernlovens § 6-3. Barn rett til å bli hørt er også et grunnleggende prinsipp som er nedfelt i FNs barnekonvensjon fra 1989.

Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunene sikrer at undersøkelser og evaluering av hjelpetiltak gjøres på en slik måte at barn og unge får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og om kommunen i dette arbeidet sikrer barns rett til medvirkning.

5. Funn

Avvik

Kommunen sikrer ikke at hjelpetiltak til hjemmeboende barn evalueres i tråd med lovkravene.

Lovgrunnlag:

• Barnevernlovens § 4-5 og § 6-3
• Forvaltningsloven § 11d, § 17 og § 18
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4
• Fns barnekonvensjon artikkel 12

Avviket bygger på følgende:

• Alle barn som mottar hjelpetiltak har ikke tiltaksplan. Av de 14 tiltakssakene som ble gjennomgått, forelå det oppdatert tiltaksplan i kun 6 av sakene.
• Det forelå ikke dokumentert planmessig evaluering i noen av de 6 sakene som hadde tiltaksplan.
• Det var påført regelmessig evalueringstidspunkt i tiltaksplanene i kun 3 av de 6 sakene som hadde tiltaksplan.
• Det forelå ingen rutiner for kontroll med at det ble utarbeidet tiltaksplaner i alle saker på vedtakstidspunktet eller med at planene ble evaluert til rett tid. Ansvarsfordeling i forhold til utarbeidelse av tiltaksplaner var ikke nedfelt eller omforent.
• Det foreligger ingen intern rutine for hvordan evaluering av tiltaksplaner skal gjennomføres.
• Mangler i barneverntjenestens arbeid med evaluering av hjelpetiltak er kjent, men avviket er ikke foreløpig korrigert.
• Det foreligger ikke rutiner som sikrer barns rett til medvirkning i henhold til lovkravene.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Som overordnet system benytter Hamar kommune et elektronisk kvalitetssystem som alle ansatte har tilgang til via kommunens intranettsider. Det er videre signalisert en ROS- prosess for hele Hamar kommune i løpet av 2012.

Kommunen er i ferd med å implementere et nytt elektronisk system; EQS. Systemet var kjent med ikke i bruk av de ansatte i barneverntjenesten. Feil og mangler ble i stor grad meldt på et lavere nivå; fra saksbehandler til teamleder og videre til barnevernleder.

Jevnlig møtevirksomhet og rapportering fra barnevernleder til virksomhetsleder og til rådmannen, ga ledernivået oversikt over sentrale utfordringer i barneverntjenesten.

En barneverntjeneste på størrelse med Hamar, er avhengig av avklarte ansvarsforhold og en del skriftlige rutiner for å sikre lovkravene. Barneverntjenesten benytter rutiner, maler og sjekklister i fagsystemet Familia som kvalitet og styringssystem. I tillegg benyttes en egenprodusert mal for undersøkelsesrapport som skal sikre sentrale aktiviteter, vurderinger og dokumentasjon i undersøkelsesarbeidet. For å sikre kvaliteten på arbeid med undersøkelser har Hamar barneverntjeneste også benyttet Kvellos kartleggingsmal og BLDs veileder. Høsten 2010 startet barneverntjenesten i Hamar opp et prosjekt med å prøve ut metoden LEAN, som skulle effektivisere og forbedre kvaliteten på undersøkelsesarbeidet. Evalueringen av prosjektet viste at det hadde nytteverdi. Bruken av Lean sikret i stor grad det sirkulære kvalitetsarbeidet, og de ansattes medvirkning. Teammøtene inneholdt drøftinger i arbeidet, og teamledere gjennomgikk oversikter over undersøkelsesfrister og sikret der at sakene ble vurdert og diskutert før de skulle konkluderes.

I forhold til evaluering av tiltaksarbeidet, fremsto internkontrollen rundt dette som mangelfull. Teamlederne hadde på dette området ikke det samme fokuset som på undersøkelsesarbeidet. Det var ikke kontroll med at det forelå tiltaksplaner i alle saker eller at disse ble evaluert, og disse manglene viste seg i saksmappene. Ansvarsfordeling mellom saksbehandler, teamleder og leder i forhold til dette fremsto heller ikke som tydelig avklart. Kommunen var klar over en del mangler på området, og ville nå ta tak i dette ved å benytte Lean på tiltaksarbeidet fremover.

7. Regelverk

• Lov om barneverntjenester
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• FNs barnekonvensjon om barnets rettigheter
• Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Årsmelding fra 2010
• Organisasjonskart
• Styringsdokumenter for barneverntjenesten
• Handlings- og økonomiplan for Hamar kommune 2012-2015
• Kommuneplanens samfunnsdel 2010-2022
• Utkast til virksomhetsplan for barn og familie
• Rutiner for internkontroll i Hamar kommune
• Oversikt over ansatte i barneverntjenesten
• Oversikt over barneverntjenestens møtevirksomhet
• Risiko og sårbarhetsanalyse innen HMS
• Rutiner og maler for undersøkelser og evaluering av tiltak
• Prosjektrapport for Lean
• Prosjektplan for Los- prosjektet
• Oversikt over og maler vedrørende tverretatlige team i Hamar kommune
• Liste over aktive tiltakssaker

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 29 saksmapper

Verifikasjoner

• Rutineperm
• Stillingsbeskrivelser for teamledere
• Teamleders notatbok fra teammøter
• Funksjoner i det elektroniske fagsystemet

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om landsomfattende tilsyn datert 12.12.11
• Dokumentasjon fra kommunen datert 18.01.12
• Program for landsomfattende tilsyn datert 01.02.12
• Foreløpig rapport datert 12.04.12
• Tilsvar til foreløpig rapport datert 3.03.12

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Ida Kjerschow Harstad, seniorrådgiver og barnevernpedagog
Solveig Hansen, seksjonssjef og sosionom
Yngvild Fløgstad, seniorrådgiver og jurist