Rapport fra tilsyn med kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram ved Hamar kommune 2013

Sammendrag

Fylkesmannen i Hedmark gjennomførte i perioden 14.05.13 – 16.10.13 tilsyn med Hamar kommune / Nav Hamar. Tilsynet, som ble utført som systemrevisjon, omfattet kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Revisjonen var avgrenset til to hovedområder:

Om kommunen sikrer forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogram.

Om kommunen sikrer forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Det ble gitt 2 avvik under revisjonen.

Avvik 1:

Hamar kommune sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at KVP er tilgjengelig og at tildelingen gjøres forsvarlig.

Avvik 2:

Hamar kommune sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, forsvarlig gjennomføring av KVP.

Dato: 16.10.13

Solveig Hansen
revisjonsleder

Anne Beathe Horten og Marit S. Amlien
revisor

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon ved Hamar kommune i perioden 14.05.13 – 16.10.13 Tilsynet, som ble utført som systemrevisjon, omfattet kommunens ansvar for å sikre forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosiale tjenester i Nav etter lov om sosiale tjenester i arbeids– og velferdsetaten § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold.

Hamar kommune har omlag 29300 innbyggere.

I 2012 mottok 5,1 % av innbyggerne i aldersgruppen 20-66 år økonomiske ytelser etter lov om sosiale tjenester i Nav. Tilsvarende tall for landet for øvrig var 3,9 %.

49,3 % av mottakere av økonomisk sosialhjelp i Hamar kommune mottok stønad i 6 mnd eller mer. Dette utgjorde 446 husstander. Tilsvarende tall for landet forøvrig var 34,4 %. Kommunen hadde, på tidspunkt for tilsynet, 12 deltakere i kvalifiseringsprogram.

Nav Hamar har, i tillegg til de obligatoriske oppgaver etter lov om sosiale tjenester i Nav, også ansvaret for kommunens arbeid overfor rusmiddelavhengige og økonomisk rådgiving.

Kontoret har 73 ansatte. Arbeidet med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram er i hovedsak lagt til fagteam sosial. Ansatte i mottak og rus/psyk har også delegert fullmakt til å tildele og gjennomføre kvalifiseringsprogram.

Det gjennomføres ukentlige drøftingsmøter i forhold til vedtak etter sosialtjenesteloven. Drøftingen har hovedfokus på tildeling av økonomisk stønad, men kan også være en arena for drøfting av problemstillinger knyttet til kvalifiseringsprogram. Det gjennomføres også kontormøter for gjennomgang av resultater. Vedtak om tjenester etter lov om sosiale tjenester gjøres av den enkelte saksbehandler.

Nav-leder rapporterer til rådmann og er del av rådmannens ledergruppe.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 14.05.13

Åpningsmøte ble avholdt 28.08.13.

Intervjuer

13 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 30.08.13.

 

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med om Hamar kommune sikrer forsvarlig tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram. Innenfor temaet forsvarlig tildeling undersøkte tilsynet nærmere om kommunen sikret tilgjengelighet til tjenesten, forsvarlige identifiseringsprosesser, forsvarlig informasjon om retten til kvalifiseringsprogram og om kommunen sikret forsvarlige kartleggings, vurderings og beslutningsprosesser ved tildeling av kvalifiseringsprogram. Innenfor temaet forsvarlig gjennomføring undersøkte tilsynet nærmere om tidsfrist for iverksetting av program ble overholdt og om innhold og omfang av tjenester under gjennomføring av kvalifiseringsprogram var forsvarlig.

Målsettingen med tilsynet var derfor å undersøke om:

Om Hamar kommune sikrer forsvarlig tildeling av kvalifiseringsprogram.

Om Hamar kommune sikrer forsvarlig gjennomføring av kvalifiseringsprogram.

 

5. Funn

Avvik 1:

Hamar kommune sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, at KVP er tilgjengelig og at tildelingen gjøres forsvarlig.

Avviket bygger på følgende:

1. Det informeres ikke om tjenesten til potensielle søkere som henvender seg til kontoret. (Gjennomgang av mapper viser at dette mangler i 20 av 25 saker)
2. Det informeres ikke om retten til KVP før veileder mener at bruker oppfyller kriteriene. Det synes som om dette er en bevisst praksis som bl.a. begrunnes i at KVP er en engangsrettighet for bruker og den enkelte ansattes vurdering av egen kapasitet.
3. Det informeres ikke om tjenesten til potensielle søkere i gruppen «langtidsmottakere av økonomisk stønad». (Gjennomgang av mapper viser at dette mangler i 13 av 18 saker)
4. Det informeres ikke om tjenesten til potensielle søkere i gruppen «forsørgede». (Gjennomgang av mapper viser at dette mangler i 5 av 5 saker)
5. Ansatte som jobber i mottak er ikke gjort kjent med at de har et ansvar for å informere om retten til Kvalifiseringsprogram.
6. Det er uklart for de ansatte hvilken rolle de har i forhold til arbeidet med å gjøre kvalifiseringsprogram tilgjengelig og tildeling forsvarlig. (Rus/psyk og mottak)
7. Søknader om kvalifiseringsprogram fanges ikke alltid opp og får derfor ikke alltid forsvarlig behandling.
8. Det er ikke gjort en systematisk gjennomgang av hvilke lovkrav som gjelder i forhold til arbeid med tilgjengelighet, tildeling og beslutning på området kvalifiseringsprogram.
9. Leder kontrollerer ikke systematisk at lovkrav overholdes i forbindelse med tilgjengelighet, tildeling og beslutning ved søknad om kvalifiseringsprogram. Behovet for leders kontroll og kvalitetssikring er heller ikke analysert sett i sammenheng med delegasjon gitt den enkelte saksbehandler på området.
10. Gjennomgang av vedtak viser at det det ikke alltid gjøres konkret vurdering av at kriteriene for rett til kvalifiseringsprogram er oppfylt.
11. Kommunen har ikke beskrevet oppgaver og mål for gjennomføringen av KVP.
12. Hvordan man tildeler KVP på en forsvarlig måte, er ikke beskrevet og gjort kjent for Nav-kontoret.
13. Det er ikke gjort en analyse av hvilken kompetanse som er nødvendig for å tildele KVP på en forsvarlig måte.
14. Arbeidstakernes kunnskap og erfaringer fra tildelingsprosessen, inngår ikke i et systematisk kvalitetsarbeid.
15. Det er ikke sikret at alle som har oppgaver i forhold til KVP er kjent med hvilke rutiner og prosedyrer som gjelder i forhold til arbeidet med å tildele kvalifiseringsprogram. Tilgjengelighet til rutinene er heller ikke sikret da det fremstår som uklart for de ansatte hvor rutinene finnes.
16. Kommunen har ikke gjort en analyse av hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre at arbeidet med tildeling av kvalifiseringsprogram er forsvarlig, og slik at tjenesteytingen på området til enhver tid er forsvarlig.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Forvaltningslovens § 11 (veiledningsplikt)
• Forvaltningslovens § 17 (utrednings- og informasjonsplikt)
• Forvaltningslovens § 24 (begrunnelse i enkeltvedtak)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 17 (opplysning, råd og veiledning)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 29 (kvalifiseringsprogram)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 42 (plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 43 (Innhenting av opplysninger)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlighet)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 (internkontroll)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i Nav §§ 4 og 5.

Avvik 2:

Hamar kommune sikrer ikke, ved styringsaktiviteter med tilstrekkelig innhold og omfang, forsvarlig oppfølging ved gjennomføring av KVP.

Avviket bygger på følgende:

1. Det utarbeides ikke program for den enkelte deltaker som sikrer at krav i lov og forskrift oppfylles.
2. Det er i for stor grad overlatt til tilfeldighetene om KVP-deltakere får forsvarlig oppfølging ved gjennomføring av programmet.
3. Oppstartstidspunkt for kvalifiseringsprogram fremkommer ikke alltid i vedtak om kvalifiseringsprogram.
4. Vedtak om kvalifiseringsprogram blir ikke alltid forlenget ved forlengelse av programperioden.
5. Det følges ikke med på om frist for oppstart av program overholdes. Fristen for oppstart overholdes ikke alltid.
6. Det er ikke gjort en vurdering av hva som ligger i lovens krav til tett og koordinert bistand. Det sikres derfor ikke at retten til slik oppfølging alltid oppfylles.
7. Gjennomføringen av den enkeltes program evalueres ikke på en måte som sikrer at krav i forskrift oppfylles.
8. Brukermedvirkning ivaretas ikke i tilstrekkelig grad i forbindelse med evaluering
9. Deltakerne får ikke deltakerbevis ved avslutning av kvalifiseringsprogram.
10. Det er ikke sikret at den enkelte ansatte har tilstrekkelig kompetanse og forståelse for oppgaven før myndighet og fullmakter blir gitt.
11. Det gjennomføres ikke kontroll rundt gjennomføringen av kvalifiseringsprogram på en måte som sikrer at brudd på krav i lov og forskrift avdekkes.
12. Det er ikke noe system for melding av avvik av faglig karakter som sikrer at brudd på krav i lov og forskrift avdekkes og nødvendige forbedringstiltak kan iverksettes
13. Kommunen har ikke beskrevet oppgaver og mål for gjennomføringen av KVP.
14. Hvordan man gjennomfører KVP på en forsvarlig måte, er ikke beskrevet og gjort kjent for Nav-kontoret.
15. Det er ikke gjort en analyse av hvilken kompetanse som er nødvendig for å gjennomføre KVP på en forsvarlig måte.
16. Arbeidstakernes kunnskap og erfaringer fra KVP arbeidet, inngår ikke i et systematisk kvalitetsarbeid.
17. Kommunen har ikke gjort en analyse av hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre at arbeidet med gjennomføring av kvalifiseringsprogram er forsvarlig. Slik at tjenesteytingen på området til enhver tid er forsvarlig.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

• Lov om sosiale tjenester i Nav § 29 (kvalifiseringsprogram)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 30 (kvalifiseringsprogrammets innhold)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 31 (Iverksetting av program)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 42 (plikt til å rådføre seg med tjenestemottaker)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlighet)
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 (internkontroll)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i Nav §§ 4 og 5.
• Forskrift om kvalifiseringsprogram- og stønad § 1

 

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunens ledelse skal gjennom sine styringssystemer og sin internkontroll sørge for at virksomheten drives i henhold til gjeldende lover og forskrifter på området og på den måten sørge for at driften er forsvarlig. Avvikene som ble gitt under tilsynet, knytter seg opp mot mangler ved kommunens styringssystem.

Kravet til styringssystem for de kommunale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen framgår av lov om sosiale tjenester i Nav § 5. Plikten til internkontroll innebærer at kommunen må forsikre seg om at den virksomhet Nav Hamar driver etter lov om sosiale tjenester i Nav, er i samsvar med kravene i lov og forskrift.

Formålet med internkontroll er å bidra til faglig forsvarlige tjenester og at kravene i lovgivningen oppfylles gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid. Det er ikke tilstrekkelig å basere seg på at medarbeidere med lang praksis, erfaringsbasert kunnskap om rutiner mv. skal sørge for dette. Internkontrollsystemet må også forventes å ivareta det forhold at personer med behov for tjenester etter sosialtjenesteloven til dels er grupper som på grunn av egen situasjon kan ha vansker med å ivareta egne rettigheter.

Nav Hamar baserer sin styring på intern møtevirksomhet. Den interne møtevirksomheten består bl.a. av kontormøter for alle ansatte ved Nav Hamar. Dette møtet har temaer som gjennomgang av kontorets målekort for resultatoppnåelse og annen generell informasjon. På området sosiale tjenester avholdes det også morgenmøter, avdelingsmøter og teammøter. Avdelingsleder er ansvarlig for gjennomføring av morgenmøter og avdelingsmøter. Det avholdes også teammøter og saksdrøftingsmøter for fagteam sosial. Disse gjennomføres ukentlig. I enkelte tilfeller deles fagteam sosial saksdrøftingsmøtene opp i «makkermøter» slik at drøftingen foregår i mindre grupper. Avdelingsleder er ikke alltid tilstede på disse drøftingsmøtene eller drøftingsmøtene i makkergruppene. Saksdrøftingsmøtene/makkermøtene er kontorets arena for intern saksdrøfting forut for avgjørelser i enkeltsaker. Tilsynet har vist at disse møtepunktene ikke synes å fange opp eventuelle behov for korrigeringer og forbedringsarbeid av mer generell karakter. Oppdelingen i «makkergruppemøter» kan også medføre at drøftinger av prinsipiell/generell karakter ikke fanges opp av alle som jobber med tjenesteytingen. Drøftinger knyttet til arbeid med kvalifiseringsprogram er ikke fast punkt på disse møtearenaene. De ansatte som jobber med kvalifiseringsprogram har alle fullmakter på området. Dette gjelder både vurdering av rettighet til program, iverksetting av kvalifiseringsstønad og innhold/gjennomføring av program. Det foretas ikke kontroll/kvalitetssikring av vedtak eller andre krav ved gjennomføring av kvalifiseringsprogram. Tilsynet har vist at gjennomføringen av arbeidet med kvalifiseringsprogram og de prosesser/arenaer som benyttes i forhold til sikring av dette arbeidet ikke sikrer at det fanges opp eventuelle behov for korrigeringer / forbedringsarbeid i forhold til arbeidet med kvalifiseringsprogram.

Arbeidet med tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram er lagt til fagteam sosial i avdeling arbeid og velferd. De ansatte i fagteam sosial har en generalisttilnærming til arbeidsoppgaver knyttet til sosialtjenesteloven. For arbeidet med kvalifiseringsprogram innebærer dette at alle ansatte i fagteam sosial har oppgaver i forhold til kvalifiseringsprogram innenfor sitt arbeidsområde. Når det gjelder informasjon til brukere rundt mulighet for å søke kvalifiseringsprogram så er ansvaret for dette ikke fastlagt i kontoret. De ansatte i mottak/jobbsenter er ikke kjent med sitt ansvar for å informere/veilede om kvalifiseringsprogram og leder etterspør ikke slik informasjon/veiledning. Det gis derfor i liten grad generell veiledning rundt kvalifiseringsprogram til brukere. Det er ikke gjort analyse av hvilke krav til veiledning og oppfølgingsaktiviteter som må være på plass for at tilgjengelighet og gjennomføring av kvalifiseringsprogram skal være forsvarlig. Det er heller ikke gjort tilsvarende analyse av hvilken kompetanse som er nødvendig for å tildele og gjennomføre kvalifiseringsprogram på en forsvarlig måte eller eventuell sårbarhet i forhold til organiseringen av arbeidet med kvalifiseringsprogram.

Nav-leder er en del av rådmannens ledergruppe og deltar derfor i rådmannens ledermøter. Det foreligger også mulighet for en til en samtaler med rådmann ved behov. Nav-leder rapporterer månedlig til rådmannen på økonomi. I tillegg inneholder årshjulet rapporteringspunkter i form av tertialrapportering, årsrapportering samt innmeldinger/analyser knyttet til økonomiplanarbeid. Utfordringer av faglig karakter etterspørres ikke av rådmannen, men det forventes at slike problemstillinger meldes av Nav- leder. Dersom slik oppmelding gjøres vil de bli gjort til gjenstand for videre oppfølging via de etablerte rapporteringsrutiner. Rådmann og Nav leder har muntlig dialog og samhandling også gjennom partnerskapsmøter. I tillegg har rådmannen innblikk i Nav-kontorets målekort som oppdateres månedlig. Rådmannen har ikke etterspurt kompetanseplan for Nav-kontoret.

Nav Hamar er ikke innlemmet i Hamar kommunes system for avviksmeldinger (EQS). Det er heller ikke etablert et internt system for melding av avvik i forhold til tjenesteleveranse. Ledelsen ved Nav Hamar etterspør ikke slik avviksmelding fra de ansatte og eventuelle avvik i tjenesteleveranse meldes ikke til ledelsen. Viktigheten av å melde fra om slike avvik var ikke kjent for de ansatte. Kommunen har igangsatt arbeid med å innlemme Nav Hamar i helhetlig kvalitetssystem som også vil inneholde et system for melding av avvik.

Som det fremgår av funn fra tilsynet er det ikke gjennomført analyse av hvilke styringstiltak som er nødvendige for å sikre at arbeidet med kvalifiseringsprogram ivaretar lovkrav på området og derfor er forsvarlig. Hamar kommunes styringssystem synes heller ikke å i tilstrekkelig grad fange opp de krav til internkontroll som fremgår av forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids – og velferdsforvaltningens § 4. Som følge av dette har ikke kommunen i tilstrekkelig grad fanget opp behovet for systematiske tiltak for å etterspørre, avdekke og registrere brudd på styringskrav og materielle krav som følger av lovgivningen på området tildeling og gjennomføring av kvalifiseringsprogram. Det fremkommer heller ikke systematiske tiltak for å sikre kontinuerlig forbedring av virksomheten.

 

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker
• Internkontrollforskrift for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen
• Forskrift om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad

 

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Samarbeidsavtale mellom Hamar kommune og Nav Hedmark
• Delegeringsreglement for Hamar kommune
• Oversikt over ansatte i Nav Hamar
• Nav leders delegeringsreglement for økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester
• Oversikt over rutiner i Nav Hamar
• Rutiner Kvalifiseringsprogram (rutinenr. 41.1 – 14.7)
• Rollebeskrivelse ruskonsulent Nav Hamar
• Rollebeskrivelse generalist Nav Hamar
• Rutine for opplæring/introduksjon til nyansatte
• Organisasjonskart Nav Hamar
• Beskrivelse av Nav Hamar sitt system for melding av avvik/avviksbehandling ved vold/trusselsituasjoner og uforutsette hendelser som berører ansattes sikkerhet (rutinenummer 6.1 – 6.6)
• Beskrivelse av tiltak/prosedyrer som gjøres for å evaluere egen virksomhet

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 25 saksmapper; nye søkere av økonomisk stønad etter 01.01.2012
• 18 saksmapper; langtidsmottakere av økonomisk stønad på tilsynstidspunktet.
• 11 saksmapper til personer som har/har hatt vedtak om kvalifiseringsprogram etter 01.01.2012

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn
• Oversendelse av program for tilsyn
• Diverse e-post og telefonkontakt for praktiske avklaringer.

8. Deltakere >ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn	Funksjon / stilling	Åpningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Roy Skaug	Nav leder	X	X	X
Sverre Rudjord	RE leder (møtte for Rådmann)	X	X	X
Malin Hove	Koordinator rus/psyk	X	X
Sissel Evjen	Sosialkurator	X		X
Guri Engebretsen	Konsulent	X	X	X
Turi Torgersen	Sosialkurator	X		X
Reidun Holter	Sosialkurator	X	X	X
Heidi Østby	Rådgiver	X		x
May Britt Åstvedt	Avdelingsleder	X	X	X
Lene A Bårdseng	Avdelingsleder	X		X
Bård Grindhaug	Avdelingsleder		X	X
Henriette Hallem	Sosialkurator	X	X	X
Ellen Møystad	Fagteam sosial		x
Elvida Martinsen	Fagteam sosial		X
Kristin Akerhaugen	Jobbsenter		X
Gunnar Jonsson	Rådgiver	X
Eva E Johannessen	Veileder mottak	X	X
Rune Gulliksen	Ruskonsulent			X
Eva Holen	Veileder AAP team			X
Agnete Alderslyst	Veileder AAP team			X
Tove Sagbakken	Veileder AAP team			X
Jan Kampenhaug	Avdelingsleder			X
Rita Moen	Gjeldsrådgiver			X
Solveig Nesset	Gjeldsrådgiver			X
Kjell Ragnar Enoksen	jobbsenter			X
Bård W Linde	Rådgiver			X
Bente A Ågotnes	Veileder AAP team			X
Svetlana Meteleva	jobbsenter			X
Christiane Solvold	Jobbsenter			X
Santo Kymantiere	Jobbsenter			X
Mona Haugsrud	Veileder virksomhetsteam			X
Wenche Bergsvik Heen	Markedskoordinator			X
Marianne Johanessen	Veileder arbeid/velferd			X
Elin Enger	Koordinator fagteam sosial	X	X	X
Gunvor Adofsen	Jobbsenter			X
Heidi Edvardsen	Jobbsenter			X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Seksjonssjef Solveig Hansen, revisjonsleder
Seniorrådgiver Anne Beathe Horten
Seniorrådgiver Marit Skjerven Amlien

 

---

Alle tilsynsrapportene fra det landsomfattende tilsynet

2013–14 Kvalifiseringsprogrammet

Søk etter tilsynsrapporter

Søk