Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Hordaland

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet blei det konstatert avvik frå lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheita har vurdert dei tiltaka som er sette i verk som tilstrekkelege. Tilsynet er derfor avslutta.

 

Samandrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Hordaland gjennomførte i perioden 21.04.08 – 09.05.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtenester til barn i Bømlo kommune.

Tilsynet omfatta tenester og tiltak til utsette barn i skulepliktig alder og ved overgangen frå barn til vaksen. Tilsynet undersøkte om dei tre kommunale tenestene, ved behov, samarbeider om å gje utsette barn og unge rette tiltak til rett tid. Tilsynet er ein del av eit landsomfattande tilsyn i 2008 som Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har teke initiativ til.

Det vart det påpeikt eitt avvik

Bømlo kommune sikrar ikkje i tilstrekkeleg grad informasjon og samarbeid mellom barnevern-, sosial- og helsetenester for å fange opp, utgreie eller gjennomføre tenester til utsette barn i skolepliktig alder.

Dato:

Jarle Landås
revisjonsleiar
Eirik Lyssand
revisor

 

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon i perioden 21.04.08 – 09.05.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Hordaland. Tilsynet er ein del av eit landsomfattande tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtenester til utsette barn i skulepliktig alder og med overgangen av ansvar for tenester frå kommunalt barnevern til kommunal sosialteneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatta barneverntenester etter barnevernlova og sosialtenester etter sosialtenestelova som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen og helsetenester etter helselovgivinga som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnemnt eit felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Rapporten er utarbeidd i fellesskap, og oppfølging av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der fleire tenester og lovverk har tilgrensande eller overlappande formål og oppgåver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har erfaring frå tilsyn som tyder på at ein må rette merksemda mot tenester til brukarar som har behov for samordna tenester. Dei barna som har behov for tenester frå barnevern-, helse- og/eller sosialtenester er sårbare og situasjonen til barna kan bli vesentleg forverra om kommunane ikkje klarer å møte behova og rettane deira.

Formålet med ein systemrevisjonen er å vurdere om kommunen/bydelen ivaretek ulike krav i lovgivinga gjennom internkontroll. Revisjonen omfattar undersøking av:

  • kva tiltak verksemda har for å avdekke, rette opp og førebygge avvik frå lovgivinga innanfor dei tema tilsynet omfattar
  • om tiltaka blir følg opp i praksis og om naudsynt korrigert
  • om tiltaka er tilstrekkelege for å sikre at lovgivinga blir overhalde

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved gransking av dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten omhandlar eventuelle avvik og merknader som er avdekka under revisjonen og gir derfor ikkje fullstendig vurdering av tilhøva i kommunen/bydelen innanfor dei områda tilsynet omfatta.

  • Avvik er mangel på oppfylling av krav gitt i eller i medhald av lov eller forskrift
  • Merknad er tilhøve som ikkje er i strid med krav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift, men som tilsynsstyresmakta likevel finn grunn til å påpeike som aktuelle forbetringsområde.

2. Omtale av kommunen - særlege tilhøve

Bømlo kommune er organisert med rådmann og kommunalsjef for helse, sosial og omsorg. Kommunalsjefen har ansvar for fem avdelingar kvar med eigen verksemdsleiar. Psykisk helse er organisert i helseavdelinga. Økonomisk sosialhjelp, råd/rettleiing, særskulte tiltak for rusmiddelavhengige samt flyktningetenesta er organisert i Nav og resten av oppgåvene etter sosialtenestelova er lagt til sosialavdelinga. Skulehelsetenesta og PPT er saman i barne- og ungdomskontoret. Frå 01.01.08 er barnevernet i Bømlo kommune organisert som administrativt vertskommunesamarbeid etter kommunelova § 28b saman med Stord kommune og Fitjar kommune. Stord kommune er vertskommune.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel vart sendt ut 25.02.08. Oversikt over dokument verksemda har sendt i samband med tilsynet, er gitt i kapittelet Dokumentgrunnlag.

Formøte vart halde 21.04.08.

Opningsmøte vart halde 06.05.08.

Intervju
12 personar vart intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapittelet Dokumentgrunnlag.

Sluttmøte vart halde 09.05.08.

4. Kva tilsynet omfatta

Tilsynet omfatta undersøking av om dei kommunale barnevern-, helse- og sosialtenestene, som har kontakt med utsette barn i skulepliktig alder, sikrar at dei får naudsynt og rett hjelp til rett tid og på ein samordna måte:

Kommunen sikrar at behov for samordna tenester blir fanga opp og nødvendige tenester blir ytt til rett tid

Kommunen sikrar at helse- sosial- og barneverntenesta si undersøking/utgreiing inneber vurdering av behov for andre tenester samt at tenestene samarbeider i utgreiinga og følgjar opp barna/foreldra

Kommunen sikrar at helse- sosial- og barneverntenestene ved behov informerar kvarandre og samarbeidar om gjennomføring av tenestene

Utsette barn vil i denne samanheng seie barn og unge som ved tilbaketrekking, utagering, rusmisbruk eller på annan måte visar ved sin oppførsel at de har behov for samordna bistand frå helsetenesta, sosialtenesta eller barnevernet. Utsette barn kan også inkludere barn som har behov for samordna bistand på grunn av foreldra si åtferd eller situasjon.

Tilsynet omfatta også undersøking av om barnevernet og sosialtenesta samarbeider om å leggje til rette eventuell overgang mellom dei to tenestene for ungdom ved 18 – 23 år.

Kommunen skal gjennom internkontroll sikre at tenestene er i samsvar med lovkrav. Kommunen må blant anna sørgje for klar ansvarsdeling, tilstrekkeleg kompetanse, tilstrekkelege rutinar for samarbeid og at det blir gjort risikovurdering og at tenestene blir evaluert.

Tilsynet undersøkte blant anna om tenestene og utøvarane hadde tilstrekkeleg kunnskap om oppgåvene til kvarandre, rammer og tenestetilbod slik at dei ved behov samarbeider om å fange opp og utgreie dei utsette barna samt om tenestene i tilstrekkeleg grad brukar og informerer kvarandre og samarbeider når det er behov for det.

5. Funn

Avvik

Bømlo kommune sikrar ikkje i tilstrekkeleg grad informasjon og samarbeid mellom barnevern-, sosial- og helsetenester for å fange opp, utgreie eller gjennomføre tenester til utsette barn i skolepliktig alder.

Avvik frå: barnevernlova §§ 2-1 og 3-2, jf § 3-1, 1 og 2. ledd, og § 1-1, sosialtenestelova §§ 2-1, 2. ledd og 3-2, kommunehelstenestelova § 1-4, 2. ledd, forskrift om kommunens helsefremmande og førebyggjande arbeid i helsestasjons- og skulehelsetenesta § 2-1, 3. ledd, forskrift om internkontroll helsetenesta og sosiale tenester § 4 bokstav c, d, f og g og forskrift om internkontroll for barneverntenesta § 4 bokstav c, d, f og g.

Kommentar:
Kommunen skal gjennom internkontrollen på områda barnevern, helse og sosial sikre at lovverket på områda blir følgt.

Etter barnevernlova § 3-2, 2. ledd skal barneverntenesta samarbeide med andre instansar i kommunen når dette kan bidra til å løyse barneverntenesta sine oppgåver. Regelen omfattar samarbeid i einskildsaker. Kommunen har ansvar for generell førebyggjande verksemd, jf bvl § 3-2, 1. ledd og barneverntenesta har eit spesielt ansvar for å avdekke problem så tidleg at tiltak kan setjast inn for å unngå varige skadar. Tiltaksplanar skal utarbeidast når hjelpetiltak blir iverksett og når ungdom plasserast etter reglane i §§ 4-24 og 4-26, jf barnevernloven §§ 4-5 og 4-28. Tiltak frå andre tenester i kommunen og samarbeid med disse skal omtalast i tiltaksplanen når tiltaka og samarbeidet er viktige verkemidler for å nå måla som er prioritert i tiltaksplanen. Føremålet med barnevernlova er mellom anna å sikre rett teneste til rett tid, jf barnevernlova § 1-1. Sviktande samarbeid kan føre til at dette ikkje blir oppfylt i det einskilde tilfellet.

Etter sosialtenestelova § 3-2 skal sosialtenesta samarbeide med andre sektorar og forvaltningsnivå når dette kan bidra til å løyse eigne oppgåver etter lova.

Etter kommunehelselova § 1-4, 2. ledd skal helsetenesta samarbeide med andre sektorar og forvaltningsnivå når dette kan bidra til å løyse eigne oppgåver etter lova. Samarbeidsplikta gjeld også i einskildsaker.

Skolehelsetenesta skal ha rutinar for samarbeid med blant anna kommunale tenester, jf forskrift om kommunens helsefremmande og førebyggjande arbeid i helsestasjons- og skulehelsetenesta § 2-1, 3. ledd.

Avviket byggjer på følgjande:

  • Kommunen har ikkje gjennomført risikovurdering av samhandling mellom dei aktuelle tenestene om utsette barn i skulepliktig alder.
  • Kommunen har ikkje gjennomført evaluering av tenesteytinga eller samarbeidet mellom dei aktuelle tenestene om utsette barn i skulepliktig alder.
  • Kommunen har ikkje fastsett rutinar for samhandling om utsette barn. Om og på kva måte einskildsaker blir teke opp mellom tenestene er med dette i noko grad tilfeldig.
  • Helsestasjons- og skulehelsetenesta har ikkje utarbeidd rutinar for samarbeid med kommunale tenester.
  • I fleire intervju blei det uttrykt behov for meir kunnskap om andre tenester og arbeidsmåtar for fullt ut å kunne ivareta samhandlinga.
  • Kommunen har ikkje kartlagt opplæringsbehov eller utarbeidd opplæringsplan som dekker samhandling om tenester til utsette barn.
  • Gjennomgang av saker med økonomisk sosialhjelp til personar med omsorg for barn visar lite spor av vurdering av barns situasjon når det over tid ligg føre store økonomiske vanskar og problem med å handtere gjeld.
  • Gjennomgang av journalar frå skulehelsetenesta visar at berre halvparten av journalane frå skulehelsetenesta der barnevernet også var inne, viste at barnevernet var inne.
  • Kommunen har ikkje fastsett rutinar for handtering av teieplikt og det er ulik praksis for handtering av teieplikta ved samarbeid.
  • Kommunen har etablert ressursgruppe mellom barnevern, helsestasjon, skole og PPT for å fange opp utsette born. Møta skal gjennomførast to gonger i året og skulane tek initiativ til møta. Det går fram av gjennomgått dokumentasjon at berre tre av skulane har hatt møte i 2008 frem til tilsynstidspunktet. Ressursgruppe er ikkje gjennomført i 2007 eller 2008 på Bremnes skule.
  • I intervju blei det uttrykt eit behov for eit eige tverrfagleg forum mellom helse, sosial og barnevern for å ta opp bekymringssaker og for oppfølging av einskildsaker.
  • Barnevernet har ikkje eins praksis for å gi tilbakemelding ved bekymringsmelding frå dei andre kommunale tenestene.
  • Gjennomgang av saksmapper frå barneverntenesta viser at tiltaksplanar ikkje omhandlar samarbeid med andre kommunale tenester.
  • Det er ikkje fastsett retningslinjer for handtering av overgang mellom barnevernteneste og sosialteneste for ungdom mellom 18 og 23 år. Når og kva informasjon som blir gitt til brukar og eller sosialtenesta er opp til den enkelte sakshandsamar og varierar såleis.
  • Manglar i samhandling mellom dei aktuelle tenestene er kjend i alle ledd i kommunen og nokre tiltak er planlagd og er iferd med å bli iverksett.

6. Vurdering av verksemdas styringssystem

Forskriftene om internkontroll for barnevern og for helse og sosial pålegg kommunane å ha eit styringssystem som sikrar oppfylling av lovverket på området. Forskriftene § 4 stiller spesifikke krav til innhaldet i internkontrollen.

Organiseringa av vertskommunesamarbeid med ein annan kommune som vertskommune er utfordrande og krev klare strukturar som sikrar samarbeid med dei andre tenestene i kommunen.

Tilsynet har avdekka at kommunen har manglar i styringssystemet for å sikre lovoppfyllinga.

Kommunen har ikkje gjennomført risikovurdering av samhandling mellom dei aktuelle tenestene, og heller ikkje gjennomført evaluering av tenesteytinga eller samarbeidet mellom dei aktuelle tenestene om utsette barn i skulepliktig alder. Det er ikkje fastsett rutinar for samhandling om utsette barn. Dette medfører at om og på kva måte samarbeid blir teke opp blir tilfeldig og det er risiko for at behovet for tenester ikkje blir fanga opp og eller vurdert, utgreiing kan være mangelfull eller det kan medføre konsekvensar for iverksette tiltak. Kommunen har ikkje eit klart system på avviksrapportering og tilsette har vanskar med å rapportere avvik då dei ikkje har retningsliner for kva dei skal vurdere tenesta/samarbeidet opp mot. Opplæringsbehovet er ikkje kartlagt og det er ikkje utarbeidd opplæringsplan innan dei tenesta som var omfatta av tilsynet. Opplæringa kan med dette bli tilfeldig og lite styrt inn på behov.

Dokument som ble framlagt under tilsynet som styrande dokument manglar vesentlige opplysningar som er nødvendig for å kunne vere styrande for tenesteytinga, som for eksempel datering, formål og godkjenning og evt. underskrift.

7. Regelverk

 

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

8. Dokumentgrunnlag

Dokumentasjon frå kommunen/bydelen knytt til dagleg drift og andre relevante høve, innsendt i samband med førebuinga av revisjonen:

  • Organisasjonskart - helse, sosial og omsorg
  • Oversikt over leiarar - helse og sosial – internt notat
  • Organisasjonsplan – helse
  • Tilsette – fysio/ergo, legetenesta, psykisk helse, fastlegar i Bømlo
  • Legar i helsestasjons- og skulehelsetenesta
  • Helsesøster sitt funksjons- og arbeidsområde
  • Stillingsomtale legearbeid
  • Habiliteingstenester til barn – internt notat
  • Ressursgrupper for habiliteringstenester til barn i Bømlo kommune
  • Individuell plan – frå heimesida til Bømlo kommune
  • Oversikt overskular i Bømlo kommune
  • Kart over grunnskulane
  • Stillingsomtale verksemdsleiar
  • Stillingsomtale – avdelingsleiar psykisk helse
  • Funksjonsområde psykisk helse
  • Prosedyre på iverksettingsfasen ved psykisk helse
  • Prosedyre på vurderingssamtalen ved psykisk helse
  • Brev av 08.03.07 med invitasjon til å nytte ”Ressursteam” ved skulane
  • Ressursgrupper
  • Administrativ organisering – Bømlo kommune
  • Sosiale tenester – Nav – oversikt over tenester og tilsette
  • Organisasjonsmodell Nav
  • Stillingsomtale verksemdsleiar Nav
  • Delegering av mynde eter sosialtenestelova – internt notat
  • Retningsliner for bruk av delegert vedtaksmynde
  • Skulehelsetenesta – omtale
  • Innhald i skulehelsetenesta
  • Tilsette i skulehelsetenesta i Bømlo kommune
  • Oversikt over personell i helsestasjons- og skulehelsetenesta i barne- og ungdomsskulane og ved vidaregåande skular
  • Helsesøster sine oppgåver
  • Skulelegen sine oppgåver
  • Ressursgrupper
  • Ressursgrupper
  • Førespurnad om tilbakemelding til skulehelsetenesta frå skulane – brukarundersøking
  • Dagleg leiar for avlastningsbustaden – ramme for arbeids- og ansvarsområde
  • Retningsliner for avlastningsbustaden
  • Retningsliner for avlastingsordningar
  • Rutinar vedkomande støttekontaktordninga
  • Følgjeprov
  • Sunnhordland interkommunale barnevern – ny organisering
  • Referat frå fagforum 24.04.2003
  • Mandat for psykisk faggruppe – internt notat
  • Invitasjon til fagforum
  • Statusgjennomgang – PPT
  • Frå årsmelding 2007 – Hovudansvarsområde 3 – helse og omsorg
  • Søknad om deltaking i modelkomuneforsøk
  • Handlingsplan for psykiatri – barn og unge, rådmann sitt framlegg til vedtak i k-styret
  • Opptrappingsplan for psykisk helse – gjennomførte tiltak for barn og unge 2008

Dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Saksmapper frå barnevernet
  • Journalar frå skulehelsetenesta
  • Journalar frå eining for psykisk helse
  • Saksmapper frå koordinator for funksjonshemma
  • Saksmapper frå Nav kommune – økonomisk sosialhjelp
  • Referat frå ressursgruppemøte
  • Referat frå møte i fagforum
  • Møteinnkalling - referat frå psykisk faggruppe
  • Brukarundersøking skulehelsetenesta – tre innkomne svar.

Korrespondanse mellom kommunen/bydelen og Fylkesmannen:

  • Melding om tilsyn datert 25.02.08
  • Oversending av dokument frå Bømlo kommune 17.04.08
  • E-post frå Bømlo kommune datert 18.04.08 og 23.04.08 med oversending av dokument
  • E-post frå Fylkesmannen i Hordaland datert 28.04.08 med program for tilsynet
  • E-post frå Fylkesmannen i Hordaland datert 29.04.08 med liste om dokumenter som skulle bli framlagt til opningsmøtet

9. Deltakarar ved tilsynet

I tabellen under er det gitt ei oversikt over deltakarane på opningsmøtet og sluttmøtet, og over personar som vart intervjua.

Deltakarar ved tilsynet

Namn

Funksjon / stilling

Opningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Eli Svardal 

Sakshandsamar, barnevern

X

X

 

Wenche Tverdal

Sosialkonsulent/økonomisk rådgjevar

X

X

X

Laila Iren Økland

Sakshandsamar, barnevern

X

X

 

Jorunn Folgerø Holm

Verksemdsleiar og nestleiar Nav

X

X

X

Brit Mari Lidal

Psyk, sjukepleiar

X

X

X

Marit Aas

Skolelege/fastlege

X

X

X

Kjell Olav Thorsland

Kommunelege I

X

X

X

Anne Marit Hylland

Leiande helsesyster

X

X

X

Miriam Johannessen

Verksemdleiar, teneste for barn og ungdom

X

X

X

Astrid Stautland

Verksemdleiar helse

X

X

X

Trine Hjertholm

Leiar Sunnhordland interkommunale barnevernteneste

X

X

X

Rigmor Svanberg

Kommunalsjef

 

X

 

Dag Lothe

Rådgjevar

X

 

X

Sissel Johnsen

Konsulent for funksj. hemma

X

 

X

Sverre Olav Svarstad

Rådmann

   

X


Frå tilsynsstyresmaktene deltok:
Laila Nordheim Alme, Eirik Lyssand og Jarle Landås