Rapport fra tilsyn med saksbehandling ved avlastning til omsorgsytere til eldre i Askøy kommune 2010

Sammendrag

Tilsynet er avgrenset til å gjelde saksbehandlingen ved tildeling av avlastning for omsorgsytere til eldre. 22 saker ble gjennomgått og vurdert. Tilsynet så etter om saksbehandlingen er i samsvar med kravene i forvaltningsloven og sosialtjenesteloven når det gjelder saksutredning og individuell vurdering av omsorgsyter og hjelpetrengende sitt behov, og om kravene til utforming av vedtakene er ivaretatt når det gjelder begrunnelse, innhold og informasjon om klage.

Funn:

Et flertall av sakene der det var fremmet en åpen søknad om avlastning, var ikke tilstrekkelig utredet før det ble truffet vedtak.

Det var vist til feil hjemmel for tildeling av og avslag på avlastning i 17 vedtak. I fem vedtak manglet henvisning til hjemmel fullstendig. Ingen vedtak inneholdt en vurdering av eller konklusjon i forhold til om vilkårene i sosialtjenesteloven § 4-3 var oppfylt.

120 av sakene fremgikk det ikke hvorfor vilkårene for avlastning var oppfylt, og hvorfor kommunen mente at tjenestene som ble tilbudt dekket behovet.

Samtlige vedtak opplyste om feil hjemmel for klage og feil klageinstans.

Kommunen har i de fleste vedtakene oppgitt at vederlag kan kreves. I fem saker er det også krevd vederlag i strid med loven.

Dato: 7.6.2010

Hilde Ordemann
rådgiver Anne Kristine Breivik
seniorrådgiver

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter felles tilsyn med Askøy kommune den 23.4.2010 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Hordaland.

Fylkesmannen i Hordaland fører tilsyn med de sosiale tjenestene med hjemmel i Lov om sosiale tjenester § 2-6. Helsetilsynet i Hordaland fører tilsyn med helsetjenester med hjemmel i Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Tilsynet inngår som en del av Statens Helsetilsyn sin satsning på tilsyn med tjenester til eldre og blir gjennomført som et landsomfattende tilsyn. Satsningen skal pågå i perioden 2009­2012 og omfatter hele tjenestetilbudet til eldre; kommunale sosial-og helsetjenester, spesialisthelsetjeneste og samhandling mellom nivåene.

Dette tilsynet er avgrenset til å gjelde kommunen sin behandling av saker som gjelder avlastning for omsorgsytere til eldre. Formålet med tilsynet er å undersøke at kommunene dekker behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet blir imøtekommet gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven eller som del av grunnlag for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

2. Gjennomføring

Oversikt over den skriftlige dokumentasjonen vi har gått gjennom:

• 15 saker hvor kommunen har innvilget avlastning ved døgnopphold i institusjon
• 5 saker hvor kommunen har innvilget avlastning i form av dagsenter
• 2 saker hvor kommunen har gitt avslag på søknad om avlastning

Gjennomgang av sakene ble foretatt den 23.4.2010.

3. Hva tilsynet omfattet

Vi har ved gjennomgangen av sakene sett på:

Om kommunen har utredet saken slik forvaltningsloven § § 16 og 17 krever før vedtak i saken er truffet. Formålet med en slik utredning er å bidra til at vedtak blir truffet på riktig grunnlag, samt å motvirke at feil eller utenforliggende hensyn blir lagt til grunn. Som grunnlag for dette er det sett på hvordan kartlegging av den hjelpetrengende skjer, samt at det er gjort en tilstrekkelig individuell vurdering av situasjonen både for omsorgsyter og den hjelpetrengende.

Om vedtaket er fattet i samsvar med kravene i forvaltningsloven kapittel V. Det er undersøkt om vedtakene er begrunnet og om begrunnelsen er tilstrekkelig for partene til å forstå hvilken hjelp som skal ytes. Eventuelt om et avslag er begrunnet på en slik måte at det er mulig for partene å vurdere om det er grunnlag for klage. Videre er det sett på om partene i saken er informert om vedtaket i samsvar med krav i loven, herunder om det går fram av vedtaket om det er helt eller delvis innvilget, eventuelt avslått.

Under tilsynet gjennomgikk vi 22 saker som kommunen hadde plukket ut på forhånd etter nærmere bestemte kriterium avklart i telefonsamtaler mellom virksomheten og Fylkesmannen og Helsetilsynet i Hordaland.

4. Funn

Et flertall av sakene der det var fremmet en åpen søknad om avlastning, var ikke tilstrekkelig utredet før det ble truffet vedtak.

Kommentar:

I saker hvor den hjelpetrengende og/eller omsorgsyter hadde fremmet en åpen søknad om avlastning, dvs. søknad uten spesifikasjon av hvilken type eller hvor lang periode man ønsket avlastning, fant vi ikke opplysninger om at kommunen hadde innhentet informasjon fra partene om hva de nærmere ønsket av avlastning. Ved åpne søknader om avlastning vil vedtaket i mange tilfeller kunne innebære bare en delvis innvilging av søknaden dersom kommunen tildeler et to ukers opphold på sykehjem, uten å avklare med søkerne hva de ønsket. Som en del av saksbehandlingsprossessen må det i disse sakene avklares med søker hva som er ønsket. Deretter må kommunen gjøre en vurdering av situasjonen og tildele ut i fra hjelpe-og avlastningsbehovet. Kommunen har plikt til å utrede saken, jfforvaltningsloven §§ 16 og 17, og slik innhenting av informasjon er en del av saksutredningen.

Partene har rett til å medvirke ved utformingen av tjenestetilbudet, jf sosialtjenesteloven § 8­

4. Retten til å medvirke gjelder ved valg av tjenester, men har i praksis også betydning for tjenestevolumet. Kommunen skal altså undersøke hva partene ønsker og i rimelig utstrekning ta hensyn til dette i valget av hvordan avlastningen skal ytes.

Det var vist til feil hjemmel for tildeling av og avslag på avlastning i 17 vedtak. I fem vedtak manglet henvisning til hjemmel fullstendig. Ingen vedtak inneholdt en vurdering av eller konklusjon i forhold til om vilkårene i sosialtjenesteloven § 4-3 var oppfylt.

Kommentar: Ingen av vedtakene hvor det ble tildelt dagplass/plass i dagsenter opplyste om hjemmelen for tildelingen. I fire av vedtakene kom det klart frem at det forelå et behov for avlastning. Avlastning skal vurderes etter sosialtjenesteloven uavhengig av på hvilken måte kommunen velger å yte avlastningen i den enkelte sak. Når kommunen har avklart at brukeren fyller vilkårene for hjelp i sosialtjenesteloven § 4-3 skal aktuelle tjenester etter § 4-2 vurderes. I disse sakene er det bokstav b) som er aktuell hjemmel, uavhengig av om avlastningen gis i form av opphold i institusjon, som dagtilbud eller på annen måte.

Både i vedtakene hvor kommunen innvilger og gir avslag på søknad om avlastning, er søknaden vurdert opp mot feil regelverk og det vises til feil hjemmel for behandling av saken. Gjennomgående ble det vist til kommunehelsetjenesteloven § 2-1. Avlastning skal vurderes etter sosialtjenesteloven §§ 4-3 jfr § 4-2 b). Konsekvensen av denne feilen ble at i stor grad ble kun klientens situasjon ble vurdert, og ikke de pårørendes, hverken når det gjaldt omsorgsarbeidet de faktisk ytet eller behovet deres for avlastning.

I 20 av sakene fremgikk det ikke hvorfor vilkårene for avlastning var oppfylt, og hvorfor kommunen mente at tjenestene som ble tilbudt dekket behovet.

Kommentar: De fleste av vedtakene vi gjennomgikk hadde en knapp begrunnelse og det var ikke mulig å se ut fra vedtaket eller saksutredningen hvorvidt den tildelte hjelpen dekket behovet for avlastning. Det var derved ikke dokumentert at kommunen hadde gjort en tilstrekkelig individuell vurdering av situasjonen tilomsorgsyter og den hjelpetrengende. Det følger av forvaltningsloven § 24 at enkeltvedtak skal grunngis og at begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket skal treffes. Det skal fremgå av begrunnelsen hvorfor vedkommende fyllerIikke fyller vilkår for å få den tjenesten det er søkt om. I tillegg skal det fremgå av begrunnelsen hvorfor kommunen mener at den tjenesten som ytes, dekker behovet i den enkelte sak dersom man innvilger.

Dersom en søknad innvilges fullt ut og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket kan kommunen la være å gi en samtidig begrunnelse. Dette vil være aktuelt hvis det for eksempel søkes om et avlastningsopphold for en bestemt periode og kommunen innvilger opphold i samsvar med søknaden. Ved bare delvis innvilging aven søknad blir det i så fall samtidig gitt et avslag på den delen man har søkt om og ikke fått. Dette må gå klart frem av kommunen sitt vedtak og kravene til begrunnelse skjerpes i forhold til søknader som innvilges fullt ut. Kravene til begrunnelsens innhold går frem av fvl. § 25.

Samtlige vedtak opplyste om feil hjemmel for klage og feil klageinstans.

Kommentar: Samtlige vedtak opplyser om feil klageinstans; enten kommunalt klageorgan eller fylkeslegen. I vedtakene om tildeling av plass på dagsenter opplyses det om at vedtaket kan påklages til kommunalt klageorgan. Dersom søknaden er begrunnet i behov for avlastning for omsorgsyter er hjemmel for vedtaket sosialtjenesteloven §§ 43 jf4-2 b) og Fylkesmannen i Hordaland er riktig klageinstans, jfr. sosialtjenesteloven § 8-6.

Kommunen har i de fleste vedtakene oppgitt at vederlag kan kreves. I fem saker er det også krevd vederlag i strid med loven.

Kommentar: I de fem sakene hvor det var tildelt dagsenter som avlastningstiltak hadde kommunen krevd vederlag for tjenesten.

I fem saker hvor kommunen hadde innvilget avlastningsopphold i institusjon var det opplyst at kommunen kan kreve vederlag for tjenesten, men at vederlaget var satt til kr. O, Ved korttidsopphold etter kommunehelsetjenesteloven kan kommunen kreve vederlag/egenbetaling for tjenesten. Kommunen har derimot ikke rett til å kreve vederlag for tjenester som er tildelt som avlastning, jf. forskrift til sosialtjenesteloven § 8-2 nr. 3.

5. Tilsynet har ellers merket seg

I de fleste av sakene vi så på ble det sendt ut en foreløpig orientering til søker om at saken var mottatt med opplysninger om forventet saksbehandlingstid. Videre hadde de fleste av sakene fått en rask behandling i kommunen.

6. Regelverk

Lovverk som er lagt til grunn ved tilsynet:

Lov om sosiale tjenester m.v. av 13. desember 1991

Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967

Lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982

Forskrift om vederlag for opphold i institusjon mv. av 26. april1995 nr 392

7. Deltakere ved tilsynet

Fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Hordaland deltok: Anne Kristine Breivik, Laila Nordheim Alme og Hilde Ordemann