Rapport fra tilsyn med saksbehandling ved avlastning til omsorgsytere til eldre Bergen kommune, Årstad bydel 2010

Sammendrag

Tilsynet er avgrenset til å gjelde saksbehandlingen ved tildeling av avlastning for omsorgsytere til eldre. 19 saker ble gjennomgått og vurdert. Tilsynet så etter om saksbehandlingen er i samsvar med kravene i forva1tningsloven og sosialtjenesteloven når det gjelder saksutredning og individuell vurdering av omsorgsyter og hjelpetrengende sitt behov, og om kravene til utforming av vedtakene er ivaretatt når det gjelder begrunnelse, innhold og informasjon om klage.

Dato: 26.10.2010

Hilde Ordemann
seniorradgiver 

Anne Kristine Breivik
rådgiver

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter felles tilsyn med Bergen kommune, Årstad bydel den 24.8.2010 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Hordaland.

Fylkesmannen i Hordaland fører tilsyn med de sosiale tjenestene med hjemmel i Lov om sosiale tjenester § 2-6. Helsetilsynet i Hordaland fører tilsyn med helsetjenester med hjemmel i Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Tilsynet inngår som en del av Statens Helsetilsyn sin satsning på tilsyn med tjenester til eldre og blir gjennomført som et landsomfattende tilsyn. Satsningen skal pågå i perioden 2009­2012 og omfatter hele tjenestetilbudet til eldre; kommunale sosial- og helsetjenester, spesialisthelsetjeneste og samhandling mellom nivåene.

Dette tilsynet er avgrenset til å gjelde kommunen sin behandling av saker som gjelder avlastning for omsorgsytere til eldre. Formålet med tilsynet er å undersøke at kommunene dekker behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet blir imøtekommet gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven eller som del av grunnlag for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven.

2. Gjennomføring

Oversikt over den skriftlige dokumentasjonen vi har gått gjennom: 8 saker hvor kommunen har innvilget korttidsopphold i institusjon 10 saker hvor kommunen har innvilget avlastning i form av døgnopphold i institusjon 1 sak hvor kommunen har gitt avslag på søknad om avlastning

Gjennomgang av sakene ble foretatt den 24.8.2010.

3. Hva tilsynet omfattet

Vi har ved gjennomgangen av sakene sett på:

Om kommunen har utredet saken slik forvaltningsloven §§ 16 og 17 krever før vedtak i saken er truffet. Formålet med en slik utredning er å bidra til at vedtak blir truffet på riktig grunnlag, samt å motvirke at feil eller utenforliggende hensyn blir lagt til grunn. Som grunnlag for dette er det sett på hvordan kartlegging av den hjelpetrengende skjer, samt at det er gjort en tilstrekkelig individuell vurdering av situasjonen både for omsorgsyter og den hjelpetrengende.

Om vedtaket er fattet i samsvar med kravene i forvaltningsloven kapittel V. Det er undersøkt om vedtakene er begrunnet og om begrunnelsen er tilstrekkelig for partene til å forstå hvilken hjelp som skal ytes. Eventuelt om et avslag er begrunnet på en slik måte at det er mulig for partene å vurdere om det er grunnlag for klage. Videre er det sett på om partene i saken er informert om vedtaket i samsvar med krav i loven, herunder om det går fram av vedtaket om det er helt eller delvis innvilget, eventuelt avslått.

Under tilsynet gjennomgikk vi 19 saker som kommunen hadde plukket ut på forhånd etter nærmere bestemte kriterium avklart i telefonsamtaler mellom virksomheten og Fylkesmannen og Helsetilsynet i Hordaland.

4. Funn

Det er i flere av sakene ikke dokumentert at det har skjedd en forsvarlig utredning før vedtak ble truffet.

Kommentar:

I åtte saker er det søkt om avlastning, mens bruker har fått innvilget korttidsopphold. I syv av disse sakene er omsorgsbyrde (herunder hvilket omsorgsarbeid som utføres) og til dels også omsorgsbehov mangelfullt utredet. For å ha grunnlag for å vurdere om avlastning er riktig tjeneste, er utredning av omsorgsbyrde og omsorgsbehov helt sentral. I saker hvor den hjelpetrengende og/eller omsorgsyter hadde fremmet en åpen søknad om avlastning, dvs, søknad uten spesifikasjon av hvilken type eller hvor lang periode man ønsket avlastning, fant vi ikke opplysninger om at kommunen hadde innhentet informasjon fra partene om hva de nærmere ønsket av avlastning. Ved åpne søknader om avlastning vil vedtaket i mange tilfeller kunne innebære bare en delvis innvilging av søknaden dersom kommunen tildeler et to ukers opphold på sykehjem. Som en del av saksbehandlingsprosessen må det i disse sakene avklares med søker hva de faktisk søker om. Deretter må kommunen gjøre en vurdering av situasjonen og tildele ut i fra hjelpe- og avlastningsbehovet. I to saker der det var søkt om rullerende avlastningsopphold gikk det ikke frem at det ble innhentet ytterligere opplysninger om omsorgsyter og pasient før vedtak ble truffet. I et vedtak der det ble gitt avslag på søknad om avlastning gikk det ikke frem at det var gjort en forsvarlig utredning av omsorgsoppgavene som ble ytt.

Kommunen har plikt til å utrede saken, jf forvaltningsloven §§ 16 og 17, og slik innhenting av informasjon er en del av saksutredningen.

Partene har rett til å medvirke ved utformingen av tjenestetilbudet, jf sosialtjenesteloven § 8­ 4. Retten til å medvirke gjelder ved valg av tjenester, men har i praksis også betydning for tjenestevolumet. Kommunen skal altså undersøke hva partene ønsker og i rimelig utstrekning ta hensyn til dette i valget av hvordan avlastningen skal ytes.

I to saksrnapper med til sammen 7 vedtak går det fram av saksdokumentene at vilkårene for avlastning var oppfylt, men den hjelpetrengende ble tildelt korttidsopphold.

I de to sakene gikk det frem av saksutredningen sammenhold med saksdokumentene for øvrig at vilkårene for å innvilge avlastning var oppfylt. Det ble innvilget korttidsopphold i de 7 vedtakene de to sakene omfattet, og bare ett av dem var et vurderingsopphold.

Det var vist til feil hjemmel for tildeling av avlastning i 5 vedtak.

I de fem sakene ble det vist til kommunehelsetjenesteloven § 2-1 som hjemmel for avlastning.

Avlastning skal vurderes etter sosialtjenesteloven §§ 4-3 jfr § 4-2 b). Konsekvensen av denne feilen ble at i stor grad ble kun den hjelpetrengendes situasjon vurdert, og ikke de pårørendes.

Verken når det gjaldt omsorgsarbeidet de faktisk ytet eller behovet deres for avlastning.

I 11 av sakene tilfredsstilte ikke begrunnelsen kravene i loven. Det gikk ikke frem hvorfor kommunen mente at tjenestene som ble tilbudt dekket behovet.

Kommentar:

En del av vedtakene vi gjennomgikk hadde en knapp begrunnelse og det var ikke mulig å se ut fra vedtaket eller saksutredningen hvorvidt den tildelte hjelpen dekket behovet. I fire av åtte saker der det var søkt avlastning, men innvilget korttidsopphold, var det ut i fra begrunnelsen ikke mulig å se hvorfor vilkårene for avlastning ikke var oppfylt. I tre saker hvor det var søkt rullerende opphold, var et enkelt avlastningsopphold innvilget. I disse sakene var det ikke ut i fra begrunnelsen mulig å se hvorfor kommunen mente at den tildelte hjelpen dekket behovet. Dette gjaldt tilsvarende i tre saker hvor det var søkt og innvilget avlastning. I seks av disse sakene foreligger det opplysninger i søknaden eller på annen måte som det ikke er mulig, ut i fra begrunnelsen, å se om var vektlagt ved avgjørelsen. I en sak der søknad om avlastning ble avslått, gikk det ikke frem hvordan omsorgsoppgavene pårørende vanligvis utførte, skulle utføres ved pårørendes fravær.

Det var ikke dokumentert at kommunen hadde gjort en tilstrekkelig individuell vurdering av situasjonen til omsorgsyter og den hjelpetrengende i disse seks sakene. Det følger av forvaltningsloven § 24 at enkeltvedtak skal grtmngis og at begrunnelsen skal gis samtidig med at vedtaket treffes. Det skal gå frem av begrunnelsen hvorfor vedkommende fyller eller ikke fyller vilkårene for å få den tjenesten det er søkt om. I tillegg skal det som hovedregel fremgå av begrunnelsen hvorfor kommunen mener at den tjenesten som ytes, dekker behovet i den enkelte sak dersom man innvilger.

Dersom en søknad innvilges fullt ut og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket kan kommunen la være å gi en samtidig begrunnelse. Dette vil være aktuelt hvis det for eksempel søkes om et avlastningsopphold for en bestemt periode og kommunen innvilger opphold i samsvar med søknaden. Ved bare delvis innvilging av en søknad blir det i så fall samtidig gitt et avslag på den delen man har søkt om og ikke fått. Dette må gå klart frem av kommunen sitt vedtak og kravene til begrunnelse skjerpes i forhold til søknader som innvilges fullt ut. Kravene til begrunnelsens innhold går frem av forvaltningsloven § 25.

I fire saker var det ikke formulert avslag på den delen av tjenesten parten hadde søkt om, men ikke fått innvilget.

I tre saker var det søkt rullerende opphold og innvilget et enkelt avlastningsopphold. Det gikk ikke frem av sakene at det var tatt stilling til spørsmålet om rullerende opphold, og det var heller ikke formulert avslag på den delen som gjaldt rullering i de tre sakene. Manglende avslag innebærer også manglende begrunnelse for avslaget, se ovenfor når det gjelder krav til begrunnelse ved avslag.

I to saker hvor det var søkt om avlastning og innvilget korttidsopphold, var det ikke gitt avslag på søknad om avlastning, og derved heller ikke begrunnelse for avslaget, jf ovenfor.

I noen saker var kun den hjelpetrengende adressat i vedtaket, mens i andre saker var det kun pårørende som var adressat.

Både pårørende, eller den avlastningen ytes i forhold til og den hjelpetrengende er part i saken. Kommunen skal følgelig påse at begge parter blir orientert om vedtaket. Det må fremgå av saken at det er tatt stilling til spørsmålet om hvem som er riktig adressat i det enkelte tilfelle.

En del vedtak opplyste om feil klageinstans.

Kommentar:

Samtlige vedtak om korttidsopphold og tre av vedtakene om avlastning opplyste om feil klageinstans; fylkeslegen. Riktig klageinstans når det er søkt om korttidsopphold er Helsetilsynet i fylket. Riktig klageinstans når det er søkt om avlastning er Fylkesmannen.

5. Tilsynet har ellers merket seg

De fleste av sakene vi så på hadde fått en relativt rask behandling i kommunen.

6. Regelverk

Lovverk som er lagt til grunn ved tilsynet:

• Lov om sosiale tjenester m.v. av 13. desember 1991
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
• Lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982
• Forskrift om vederlag for opphold i institusjon mv. av 26. apri11995 nr 392

7. Deltakere ved tilsynet

Fra Fylkesmannen og Helsetilsynet i Hordaland deltok:

Anne Kristine Breivik, Laila Nordheim Alme og Hilde Ordemann