Fusa kommune - rettstryggleik ved bruk av tvang og makt overfor personar med psykisk utviklingshemming (2010)

Samandrag

Denne rapporten gjer greie for dei avvik og merknader som det vart funne grunnlag for innanfor dei områda som vart kontrollerte. Systemrevisjonen gjaldt følgjande område:

• Om kommunen sikrar at personar med psykisk utviklingshemming mottek eit forsvarleg tenestetilbod etter lov om sosiale tenester § 4-3 jf § 4-2 bokstav a-d, i samsvar med eventuelle endringar i behov for bistand og uavhengig av endringar i rammevilkår.
• Om kommunen sikrar at utføring av tenester etter lov om sosiale tenester § 4-2 bokstav a-d overfor personar med psykisk utviklingshemming ikkje skjer i strid med reglane i lov om sosiale tenester kapittel 4A.

Det vart avdekt følgjande avvik:

Fusa kommune sikrar ikkje at tenester etter lov om sosiale tenester § 4-2 bokstav a-d til personar med utviklingshemming, er i samsvar med reglane i lov om sosiale tenester kapittel 4A.

Det vart ikkje funne grunnlag for merknader innanfor dei kontrollerte områda

Dato: 26.03.10

Vibeke Herskedal, revisjonsleiar Geir Johannessen, revisor

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon i Fusa kommune 16.03.10 —22.03.10. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i dette året.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosialtenesta etter sosialtenestelova § 2-6.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga
• innanfor clei tema tilsynet omfattar
• tiltaka vert følgt opp i praksis og om nødvendig korrigerte tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga vert følgt

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik er mangel på oppfylling av krav som er gitt i eller i medhald av lov eller forskrift.
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller medhald med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å påpeke betringspotensial.

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Fusa kommune er organisert gjennom rådmann med stab og under denne 14 einingar.

Tenester til personar med utviklingshemming i Fusa kommune er organisert i eininga Heimetenester, med unnatak av eit par tenestemottakarar som mottek tenester i eininga Rehabilitering, samt at tenestene støttekontakt og privat avlastning er organisert i eining Barn, familie, velferd.

Eininga heimetenester er delt inn i Område 1, Område 2, Område 3 og Tiltak for funksjonshemma. Tiltak for funksjonshernma har det daglege fagansvar for Hellemyra bufellesskap, Holmefjord bufellesskap, Tornes bufellesskap og Kløvertun dagsenter.

Vedtak om tenestene vert fatta i den enkelte eining. Det same gjeld oppfølging og evaluering av tenestene.

Det overordna ansvaret for bruk av tvang overfor personar med psykisk utviklingshemming er plassert hos einingsleiar i eining Heimetenester.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel vart sendt ut 06.01.2010. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte vart halde 16.03.2010.

Intervju 8 personar vart intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte vart halde 22.03.2010.

4. Kva tilsynet omfatta

I dette tilsynet har merksemda vore retta mot om kommunen sikrar at forholda blir lagt til rette for tenesteyting til personar med psykisk utviklingshemming med minst mulig bruk av tvang og makt, jf. § 4A-4, og om tenestemottakarane sitt tenestetilbod etter lov om sosiale tenester § 4-2 bokstav a-d blir endra i samsvar med endringar i hjelpebehov og uavhengig av endra rammer.

Tilsynet omfatta følgjande områder:

Område 1:
Om kommunen sikrar at personar med psykisk utviklingshemming mottek eit forsvarleg tenestetilbod etter lov om sosiale tenester § 4-3 jf § 4-2 bokstav a-d, i samsvar med eventuelle endringar i behov for bistand og uavhengig av endringar i rammevilkår Område 2:
Om kommunen sikrar at utføring av tenester etter lov om sosiale tenester § 4-2 bokstav a-d overfor personar med psykisk utviklingshemming ikkje skjer i strid med reglane i lov om sosiale tenester kapittel 4A

5. Funn

Område 1: Det vart her ikkje funne grunnlag for avvik eller merknader.

Område 2: Avvik:

Fusa kommune sikrar ikkje at tenester etter lov om sosiale tenester § 4-2 bokstav a-d til personar med utviklingshemming, er i samsvar med reglane i lov om sosiale tenester kapittel 4A.

Avvik frå:

• Lov om sosiale tenester §§ 4A-2, 4A-4, 4A-7 jf 2-1 andre ledd og forskrift om internkontroll i sosial og helsetenesta § 4.

Kommentar:
Av lov om sosiale tenester § 4A-4 går det fram at kommunen pliktar å sørgje for at forholda vert lagt til rette for minst mogeleg bruk av tvang. Det er presisert at tenesteytarane skal sikrast nødvendig opplæring og fagleg rettleiing. Når det er gjeve tilgang til bruk av tvang, er det stilt strenge krav til sakshandsaminga, under dette ansvarsforholda, krav om å gjera vedtak og oppfølging av bruk av tvang i naudsituasjonar, jf. § 4A-7. Føremålet med sakshandsmingsreglane er å sikra at dei øvrige reglane vert fylgt. Av § 2-1 følgjer det at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at krav gjeve i medhald av kapittel 4A vert halde, og kontrollere at desse tiltaka er tilstrekkjelege. I dette ligg mellom anna at kommunen må ha klårt definerte ansvars- og rapporteringsliner, samt rutinar for rapportering.

Avviket byggjer på følgjande observasjonar:

• Det er ikkje tilstrekkjeleg kjent i verksemda kven som har det overordna faglege ansvaret i høve lov om sosiale tenester kapittel 4A, og kva oppgåver som ligg til denne funksjonen. Det er ulik oppfatning av kven som er overordna fagleg ansvarleg og kva mynde som er delegert.
• Det er ikkje gjeve tilstrekkelig opplæring og rettleiing i reglane om bruk av tvang til dei som har ansvar for, og utfører tenester til personar med psykisk utviklingshemming, på ein slik måte at krava i lov om sosiale tenester kapittel 4A vert ivaretatt.
• Tilsette på fleire nivå i organisasjonen manglar grunnopplæring/kunnskap til å kunne identifisere handlingar som er omfatta av omgrepet tvang og makt, samt vurdere aktuelle tiltak opp mot vilkåra i lov om sosiale tenester kapittel 4A. Kommunen viser til at det vart arrangert kurs i kap. 4A i 2009, men mange tilsette har ikkje gjennomført dette og det er ikkje krav frå kommunen si side at alle skal gjennomføre kurset. Det vert ikkje gjeve eigen opplæring i kapittel 4A på dei undersøkte stadane. Kommunen sikrar ikkje at regelverket om tvang og makt er ein del av opplæringa til dei nytilsette/ekstravakter. Tilsette har ikkje tilstrekkeleg kjennskap til aktuelt regelverk, og har ikkje ei felles forståing av kva som vert rekna som tvang og makt.
• Kommunen har delt ansvaret for sakshandsaming og tildeling av tenester til personar med psykisk utviklingshemming etter lov om sosiale tenester § 4-2 bokstrav a-d på fleire einingar, utan å sikre at dei som utfører oppgåvene har tilstrekkelege kunnskapar om reglane i kapittel 4A. Mynde til rekruttering/tildeling og oppfølging av støttekontaktar og avlastning i private heimar, er lagt til Eining for Barn, familie, velferd - men utan at ansvar for opplæring i høve kapittel 4A er klarlagt og formidla i verksemda. Eining for Barn, familie, velferd er ikkje omfatta av gjeldande plan for kompetanseutvikling og opplæring 2009-2011 når det gjeld kapittel 4A, og det er ikkje gjennomført kurs eller opplæring til støttekontaktar og avlastarar i private heimar. Det ligg ikkje føre rutinar for å vurdere om tilsette har naudsynt kompetanse i høve kapittel 4A, og det er ikkje føreteke ei vurdering av kva kompetanse ein har trong for.
• Lovverket i kapittel 4A var ikkje tilgjengeleg for tilsette i eining Barn, familie, velferd.
• Kommunen har ikkje sendt inn enkeltmeldingar om skadeavverjande tiltak i naudsituasjonar til mellom anna Fylkesmannen sidan før 2007, sjølv om det har vore nytta tvang etter dette. På fleire av tenestestadane er ein ikkje kjent med kva rutinar og krav som gjeld i ein slik situasjon, kva skjema som skal nyttast, og kven som er ansvarleg for oppfølging av enkeltmeldingane. Enkelte stadar låg ikkje slikt skjema føre. Kommunen har ikkje gjennomført tiltak for å kontrollera om dette kan skyldast manglande forståing av innhaldet i omgrepet tvang og manglande kunnskap om sakshandsamingsreglane i kapittel 4A. Verksemda nyttar interne skjema for melding av avvik som omfattar til dømes angrep på tilsette, men dei er ikkje knytt opp mot reglane i kapittel 4A.
• Under tilsynet kom det fram at det vart nytta tvang systematisk mellom anna i form av halding ved tannpuss, bruk av grindseng, bruk av belte i stol og rullestol og bruk av babycall under utøving av sosiale tenester til personar med psykisk utviklingshemming, utan at det er gjort ei vurdering opp i mot reglane i lov om sosiale tenester kapittel 4A. Tvangsbruken har ikkje utløyst arbeid med å utforme vedtak i samsvar med sakshandsamingsreglane i kapittel 4A.
• Under tilsynet kom det fram at ikkje var etablert rutinar for eigenkontroll med å overhalda reglane i kapittel 4A. Framlagte rutinar for tenester til funksjonshemma, er i stor grad utarbeida i februar 2010, og er derfor i liten grad kjent og ikkje bruk aktivt i verksemda. Rutinane stiller ikkje krav til kva som skal rapporterast til kven i høve kapittel 4A.
• Fylkesmannen har tidlegare overprøvd og godkjent 5 vedtak om bruk av tvang og makt. For 3 av dei 5 tenestemottakarane er vedtaka ikkje lenger gyldige, samstundes som det vert opplyst at tvangstiltaka vert nytta og at kommunen arbeider med å fatte nye vedtak. Kommunen har ikkje rutinar som fangar opp dette, slik at dei tiltaka vert gjennomført i samsvar med reglane i kapittel 4A.
• Det er ikkje utarbeida rutine for samhandling, ansvar og oppgåvefordeling på kapittel 4A område mellom eining Heimetenesta og Barn, familie, velferd. Det er ikkje gjennomført ei risikovurdering av kvar det kan vera fare for svikt eller brot på regelverket i eininga Barn, familie, velferd. Kommunen sikrar ikkje at dei som mottek tenester i eininga er omfatta av reglane i kapittel 4A.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Krav til internkontroll inneber at kommunen har ansvar for å sikre at sosiallovgjevinga vert fylgt gjennom systematisk styring og kontinuerleg forbetringsarbeid.

Avviket syner manglar ved internkontrollen i Fusa kommune på fleire punkt. Framlagte rutinar er ikkje fullstendige og i liten grad nytta, jf. ikf § 4 bokstav g), og ein har ikkje tilstrekkeleg opplæring og sikring av kompetanse, jf ikf § 4 bokstav c). Det ligg ikkje føre oversikt over område med fare for svikt på fleire sentrale punkt, jf. ikf § 4 bokstav f).

Kommunen manglar evaluering av internkontrollen innanfor det kontrollerte området, jf. ikf § 4 bokstav h).

7. Regelverk

• LOV 1991-12-13 nr 81: Lov om sosiale tenester m.v. (sosialtenestelova).
• LOV 1967-02-10 : Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslova)
• FOR 2002-12-20 nr 1731: Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetenesta

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som vart sendt over då revisjonen vart førebudd:

• Organisasjonskart Fusa kommune
• Organisasjonskart over heimetenesta i Fusa kommune
• Stillingsbudsjett i tiltak funksjonshemma
• Turnus for tiltak funksjonshemma
• Rutine for ansvarsvakter og miljøreglar ved Hellemyra bufellesskap
• Rutine for primærkontakt
• Oversikt over tenestestadar i Fusa kommune
• Rutine for vedtak om bruk av tvang og makt etter sosialtenestelova § 4A-5
• Rutine for vurdering av og sikring av faglege kvalifikasjonar og kompetanse
• Rutine for samarbeid med pårørande og hjelpeverje etter kap. 4A
• Rutine for plan og rettleiing og opplæring av tenesteytarar etter sosialtenestelova kap. 4A
• Rutine for sakshandsaming i pleie- og omsorg
• Skjema for melding av avvik
• Rutine for avviksbehandling
• 8 enkeltvedtak
• 3 individuelle planar
• 2 habiliteringsplanar
• 2 meldingar om skader (avviksmeldingar).
• Risiko- og sårbarheitsanalyse for tiltak for funksjonshemma
• Evaluering av tenesteområdet praktisk bistand/heimehjelp
• Evaluering av tenesteområde heimesjukepleie
• Tenestestadar praktisk bistand/heimehjelp

Dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Saksmapper (pasientjournal, samt utskrift frå profil) for einskildsaker
• Brukarpermar nytta i bustad til tenestemottakar
• Kurs- og opplæringsplan — eining Heimetenester 2010

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Diverse E-post frå Fusa kommune i tilsynsperioden
• Delegering av fullmakter til einingsleiar for heimetenestene datert 25.02.10, motteke på E-post.
• Rutine som gjeld kriterier for Kløvertun dagsenter.
• Plan for kompetanseutvikling og opplæring i eining heimetenester 2009-2011.

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gjer ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som vart intervjua,

Frå tilsynsorganet deltok:

Geir Johannessen
Vibeke Herskedal, revisjonsleiar