Rapport frå tilsyn med sakshandsaming ved avlastning til omsorgsytarar til eldre i Ullensvang herad 2010

Samandrag

Tilsynet er avgrensa til å gjelde sakshandsaminga ved tildeling av avlasting for omsorgsytarar til eldre. 20 saker vart gjennomgått og vurdert. Tilsynet såg etter om sakshandsaminga er i samsvar med krava i forvaltningslova når det gjeld saksutgreiing og individuell vurdering av omsorgsytar og hjelpetrengjande sitt behov, og om krava til utforming av vedtaka er ivaretekne når det gjeld grunngjeving, innhald og informasjon om klage.

Funn:

• I ei sak der det var gjeve avslag på søknad om avlasting gjekk det ikkje fram av underretninga om vedtaket kvifor vilkåra for avlastning ikkje var oppfylt. Grunngjevinga tilfredsstilte ikkje krava i forvaltningslova.
• I 19 av sakene gjekk det ikkje fram kvifor vilkåra for avlasting var oppfylt, og grunnen til at heradet meinte at tenestene som vart tilbydd dekte behovet.
• Det er ikkje dokumentert at heradet har utgreidd sakene forsvarleg før vedtak vart fatta.
• Ingen av sakene inneheldt ei vurdering av eller konklusjon i høve om vilkåra i sosialtenestelova § 4-3 var oppfylt.

Dato: 7.7.2010

Hilde Ordemann rådgiver Anne Kristine Breivik seniorrådgiver

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter felles tilsyn med Ullensvang herad gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Hordaland.

Fylkesmannen i Hordaland fører tilsyn med dei sosiale tenestene med heimel i Lov om sosiale tjenester § 2-6. Helsetilsynet i Hordaland fører tilsyn med helsetenester med heimel i Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten § 2.

Tilsynet inngår som ein del av Statens Helsetilsyn si satsing på tilsyn med tenester til eldre og vert gjennomført som eit landsomfattande tilsyn. Satsinga skal pågå i perioden 2009-2012 og omfattar heile tenestetilbodet til eldre; kommunale sosial- og helsetenester, spesialisthelseteneste og samhandling mellom nivåa.

Dette tilsynet er avgrensa til å gjelde kommunen si handsaming av saker som gjeld avlasting for omsorgsytarar til eldre. Føremålet med tilsynet er å undersøke at kommunane dekkjer behovet for avlasting for omsorgsytarar som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet vert imøtekomme gjennom avlastingstiltak etter sosialtenestelova eller som del av grunnlag for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetenestelova.

2. Gjennomføring

Oversikt over den skriftlege dokumentasjonen vi har gått gjennom:

• 19 saker der heradet har innvilga avlasting ved døgnopphald i institusjon
• Ein sak der kommunen har gitt avslag på søknad om avlasting

3. Kva tilsynet omfatta

Vi har ved gjennomgangen av sakene sett på:

• Om kommunen har utgreidd saka slik forvaltningsloven §§ 16 og 17 krev før vedtak i saka er treft. Føremålet med ei slik utgreiing er å bidra til at vedtak vert treft på rett grunnlag, samt å motverke at feil eller utanforliggjande omsyn vert lagt til grunn. Som grunnlag for dette er det sett på korleis kartlegging av den hjelpetrengande skjer, samt at det er gjort ei tilstrekkeleg individuell vurdering av situasjonen både for omsorgsytar og den hjelpetrengande.
• Om vedtaket er fatta i samsvar med krava i forvaltningslova kapittel V. Det er undersøkt om vedtaka er grunngjevne og om grunngjevinga er tilstrekkeleg for partane til å forstå kva for hjelp som skal ytast. Eventuelt om eit avslag er grunngjeve på ein slik måte at det er mogleg for partane å vurdere om det er grunnlag for klage. Vidare er det sett på om partane i saka er informert om vedtaket i samsvar med krav i lova, herunder om det går fram av vedtaket om det er heilt eller delvis innvilga, eventuelt avslått.

Under tilsynet gjekk vi gjennom 20 saker som heradet hadde plukka ut på førehand etter nærmare bestemte kriterium avklart i telefonsamtaler mellom verksemda og Fylkesmannen og Helsetilsynet i Hordaland. Samtlege saker gjaldt avlasting i institusjon.

4. Funn

• I ei sak der det var gjeve avslag på søknad om avlasting gjekk det ikkje fram av underretninga om vedtaket kvifor vilkåra for avlastning ikkje var oppfylt. Grunngjevinga tilfredsstilte ikkje krava i forvaltningslova.

Kommentar: Underretning om vedtaket hadde ei svært knapp grunngjeving, og det var ikkje mogleg å sjå ut frå saksdokumenta om partane i dette tilfellet hadde krav på avlasting. Heradet hadde grunngjeve avslaget med at søkar ikkje hadde særleg tyngjande omsorgsarbeid. Pasienten sitt hjelpebehov gjekk ikkje fram. Omfanget av omsorgsarbeidet og behovet for avlasting var heller ikkje nærmare skildra. Det var dermed ikkje dokumentert at heradet hadde gjort ei tilstrekkeleg individuell vurdering av situasjonen til omsorgsytar og den hjelpetrengande.

Det følgjer av forvaltningslova § 24 at enkeltvedtak skal grunngjevast samtidig med at vedtaket vert treft. I grunngjevinga skal ein gå inn på dei faktiske tilhøva i saka og knytte dei opp i mot lova sine krav. Det skal gå fram av grunngjevinga kvifor vedkomande ikkje fyller vilkår for å få den tenesta det er søkt om. I saker som gjeld avlasting må den hjelpetrengande sin situasjon vurderast opp i mot dei vilkår som går fram av sosialtenestelova § 4-3, dvs i kva grad vedkomande er i stand til å dra omsorg for seg sjølv. Vidare må heradet vurdere om omsorgsarbeidet som vert ytt fyller krava til hjelp etter sosialtenestelova § 4-2 b). Både omsorgsarbeidet og omsorgsytarens behov for avlasting må det her gjerast ei nærmare vurdering av. Dei nærmare krav til grunngjevinga går fram av forvaltningslova § 25.

• I 19 av sakene gjekk det ikkje fram kvifor vilkåra for avlasting var oppfylt, og kvifor heradet meinte at tenestene som vart tilbydd dekte behovet.

Kommentar: Sakene vi gjekk gjennom hadde ei knapp grunngjeving, og det var ikkje mogleg å sjå ut frå saksdokumenta om den tildelte hjelpa dekte behovet for avlasting. Det var dermed ikkje dokumentert at heradet hadde gjort ei tilstrekkeleg individuell vurdering av situasjonen til omsorgsytar og den hjelpetrengande. Det følgjer av forvaltningslova § 24 at enkeltvedtak som hovudregel skal grunngjevast samtidig med at vedtaket vert treft. Det skal gå fram av grunngjevinga kvifor vedkomande fyller vilkåra for å få den tenesta det er søkt om. I tillegg skal det gå fram av grunngjevinga korfor heradet meiner at den tenesta som vert ytt, dekkjer behovet i den einskilde sak.

Dersom ein søknad vert innvilga fullt ut og det ikkje er grunn til å tru at nokon part vil vere misnøgd med vedtaket, kan heradet la vere å gje ei samtidig grunngjeving. Dette vil vere aktuelt dersom det for eksempel vert søkt om eit avlastingsopphald for ein bestemt periode og heradet innvilgar opphald i samsvar med søknaden. Dette var tilfelle i seks av sakane frå Pleie- og omsorg aust. I desse sakene var avlasting ytt i samsvar med det som partane hadde søkt om. 113 av sakene vi mottok rnangla kopi av søknad. Fleire av underretningane viste til søknad, men tross førespurnad, har vi ikkje fått lagt fram desse søknadane. Når søknad manglar, og det i underretning om vedtaket eller saksutgreiing elles, ikkje er opplyst kva det er søkt om, vil ei etterfølgjande kontroll vere vanskeleg. Det vil ikkje vere mogleg å sjå om søknaden er heilt eller berre delvis innvilga.

Når ei søknad vert delvis innvilga, vert det samtidig gjeve eit avslag på den delen det er søkt om, men som ein ikkje har fått. Eit avslag må i slike tilfeller gå klart fram av kommunen sitt vedtak. Krava til grunngjeving vert skjerpa i forhold til søknader som vert innvilga fullt ut.

Krava til innhaldet i grunngjevinga går frem av forvaltningslova § 25.

• Det er ikkje dokumentert at heradet har utgreidd sakene forsvarleg før vedtak vart fatta.

I dei sakene vi har gått gjennom er både det administrative vedtaket og underretninga til søkjar svært knapp. På bakgrunn av dette og dei svært knappe grunngjevingane i sakene er det ikkje mogleg å sjå om heradet har gjort ei tilstrekkeleg utgreiing av sakene. Det går ikkje frem av saksdokumenta kva for kontakt det har vore mellom heradet og partane, om det til dømes har skjedd ei kartlegging eller om det har vore møter der saka er nærmare belyst.

Krav til saksutgreiing følgjer av forvaltningslova § 17, og det går fram av regelen at saka skal vere så godt opplyst som mogleg før vedtak vert fatta. Vidare er det krav til at partane får medverke både ved val, men og ved omfang av tenester. I saker som gjeld avlasting til personar med stor omsorgsbyrde er det som hovudregel to partar; den hjelpetrengande og omsorgsytar. Før det vert treft vedtak om avlasting er det eit krav at heradet innhentar synspunkt frå begge partane i saka. Det går ikkje fram av dei saksdokumenta vi har mottatt at heradet har gjort dette.

• Ingen av sakene inneheldt ei vurdering av eller konklusjon i høve om vilkåra i sosialtenestelova § 4-3 var oppfylt.

I dei aller fleste sakene viste heradet i underretninga om vedtaket til rett lovheimel for tildeling av avlasting, sosialtenestelova § 4-2, b). I vurderinga av om vilkår for avlasting var oppfylt, mangla i alle sakene ei vurdering av, og konklusjon i høve om vilkåra i § 4-3 var oppfylt. Det er berre aktuelt å vurdere kva for tenester søkjaren har krav på dersom konklusjonen er at vilkåra i § 4-3 er oppfylt. Sosialtenestelova § 4-4 regulerer berre den retten omsorgsytar har til å krevje at det vert fatta vedtak på tenestene.

5. Tilsynet har elles merka seg

Ut i frå sakene vi undersøkte synast det som om Ullensvang herad handsamar søknader om avlasting innan tidsfristen. I alle saker der avlasting er innvilga, er det opplyst kva tidsrom ein får avlasting.

6. Regelverk

Lovverk som er lagt til grunn ved tilsynet:

• Lov om sosiale tjenester m.v. av 13. desember 1991
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967
• Lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982
• Forskrift om vederlag for opphold i institusjon mv. av 26. apri11995 nr 392

7. Deltakarar ved tilsynet

Frå Fylkesmannen og Helsetilsynet i Hordaland deltok: Anne Kristine Breivik, Laila Nordheim Alme og Hilde Ordemann