Rapport fra tilsyn med sosiale tjenester i Arbeids- og velferdsforvaltningen i Bergen kommune, Nav Fyllingsdalen 2011

Sammendrag

Fylkesmannen viderefører i 2011 det landsomfattende tilsynet med sosiale tjenester i Nav som startet i 2010, etter oppdrag fra Statens helsetilsyn. Temaet for tilsynet er behandling av søknad om økonomisk stønad. Gjennom tilsynet skal det undersøkes om bydelen ved sine styringsaktiviteter (internkontroll) sikrer at søkers rett til økonomisk stønad blir ivaretatt. For å undersøke dette tas det utgangspunkt i bestemmelsene om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen§§ 18 og 19, saksbehandlingskrav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift og krav til internkontroll.

Denne rapporten beskriver de avvik og merknader som ble påpekt innen de reviderte områdene. Målsettingen med tilsynet var å undersøke om:

• Bydelen sikrer at henvendelse håndteres i tråd med lov- og forskriftskrav
• Bydelen sikrer at det innhentes relevante opplysninger i henhold til lov- og forskriftskrav
• Bydelen sikrer at vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad foretas

Det ble gitt ett avvik under tilsynet:

Bergen kommune ved Nav Fyllingsdalen sikrer ikke at alle søknader om økonomisk stønad blir avgjort etter en konkret individuell vurdering.

Dato: 5.10.2011

Vibeke Herskedal
revisjonsleder

Birthe Lill Christiansen
revisor

Øystein Breirem Jacobsen
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i Bergen kommune, Nav Fyllingsdalen sosialtjeneste i perioden 24.5.2011-30.9.2011. Revisjonen inngår som en del av Fylkesmannens planlagte tilsynsvirksomhet i inneværende år.

Fylkesmannen er gitt myndighet til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9, jf kommunelovens kapittel l O A.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten ivaretar ulike krav i lovgivningen gjennom sin internkontroll. Revisjonen omfattet undersøkelse om:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• om tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
• om tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten omhandler avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten

Bergen kommune er organisert med administrativ ledergruppe som består av kommunaldirektør med 4 seksjoner, og med Il underliggende etater som har operativt ansvar for tjenestene. Seksjon for sosial og barnevern er overordna faglige administrative retningslinjer for Etat for sosiale tjenester, med etatsleder som har ansvar for 8 Nav kontor. Fyllingsdalen bydel hadde pr !.januar i år 28 844 innbyggere. Nav Fyllingsdalen har en leder som har ansvar for statlige tjenester og en leder med ansvar for kommunale tjenester, blant annet behandling av økonomisk stønad. Kontoret består av tre avdelinger, som er publikumsmottak, oppfølgingsavdeling l og oppfølgingsavdeling 2. Publikumsmottaket er i dag todelt, med statlige og kommunale tjenester. Leder for publikumsmottaket er statlig. Det kommunale mottaket har ansvar for å gi råd og veiledning ved henvendelser og korttidsoppfølging, mens oppfølgingsavdelingene har ansvar for langtidsoppfølging.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 24.5.2011. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Åpningsmøte ble avholdt 28.9.2011.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Det ble gjennomført befaring ved publikumsmottaket 28.9.2011. Sluttmøte ble avholdt 30.9.2011.

4. Hva tilsynet omfattet

Tema for tilsynet var å undersøke om Fyllingsdalen bydel sikret at søknader om økonomisk stønad ble behandlet i henhold til lov- og forskriftskav. Det ble særlig lagt vekt på om kommunen sikret at det ble foretatt individuelle vurderinger.

Målsettingen med tilsynet var å undersøke om:

• Bydelen sikrer at henvendelse håndteres i tråd med lov- og forskriftskrav
• Bydelen sikrer at det innhentes relevant opplysninger i henhold til lov- og forskriftskrav
• Bydelen sikrer vurderinger og beslutninger om økonomisk stønad foretas

5. Funn

Avvik 1:

Bergen kommune v/Nav Fyllingsdalen sikrer ikke at alle søknader om økonomisk stønad blir avgjort etter en konkret individuell vurdering

Avvik fra:

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltninga (lov om sosiale tjenester i Nav) 18, 19 og 21, § 41, §§ 5 og 6, forvaltningsloven (fvl) §§ 24 og 25, forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4.

Kommentar:

Søknad om økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i Nav§§ 18 og 19 skal behandles etter en konkret individuell vurdering. I dette ligger at det i hver sak skal gjøres en vurdering av søker sin situasjon. Både inntekter og inntektsmuligheter, samt livsoppholdsutgifter, både generelle og mer spesielle, skal vurderes ved behandling av søknad etter § 18. Det skal videre gjøres individuelle vurderinger i forhold til stønadsform og utbetalingsmåte. Dersom søknad blir avslått etter § 18, skal den vurderes etter § 19. Forvaltningsloven §§ 24 og 25 har nærmere regler om krav til innhold i begrunnelsen.

Avviket bygger på:

• Gjennomgang av mapper viste at søknadene om sosialhjelp i mange saker er mangelfullt utfylt av søker, og det fremgår i liten grad at opplysninger er innhentet. Nav Fyllingsdalen kan i liten grad ved journalnotater, vedtak eller på annen måte dokumentere hva som er kartlagt om økonomi, helse og sosiale forhold som kan ha betydning for utmåling av stønaden.
• Det fremgår ikke klart ut fra begrunnelsen i vedtaket eller på annen måte om det foreligger utgifter utover det som ligger i kjernen av livsoppholdsbegrepet ved vurdering etter § 18.
• I flere saker er § 18 ikke vurdert før en er blitt tildelt stønad etter § 19, med begrunnelse i inntekt over norm.
• Dokumentgjennomgang viste at Nav Fyllingsdalen i flere saker ikke legger til grunn forholdene på søknads- og vedtakstidspunktet. En har i enkelte saker lagt til grunn inntekter søker har hatt lenge etter at søknad kom inn, uten å se hen til den økonomiske situasjonen når søknad ble fremmet.
• Under tilsynet fremkom det ulik forståelse/oppfatning hos ansatte når det gjelder hvordan en skal håndtere søknader der søker er samboer og lever i ekteskapslignende forhold. I ett vedtak fremkommer følgende: "Etter gjeldende retningslinjer skal samboere behandles på samme måte som ektefeller ved tildeling og utmåling av sosialhjelp. Dette betyr at samboere må forsørge hverandre dersom de har evne".
• I henhold til Bergen kommunes veiledende retningslinjer- notat om sosialhjelp 2010, ytes det økonomisk stønad med kr. 4800,- pr måned til unge fra 18 til og med 24 år med egen husholdning. Innvilget beløp til livsopphold utgjør kr 585,- pr måned mindre enn kommunal rettledende sats for voksen.
• Gjennomgang av saker viser at det er innvilget stønad til unge med egen husholdning fra 18 og til og med 24 år etter kommunal veiledende norm uten at det fremgår at det er foretatt individuelle vurderinger. Det fremkommer ikke ved saksgjennomgangen hvilke vurderinger som er lagt til grunn for hvorfor denne gruppen vil ha behov for mindre månedlig stønad til livsopphold enn andre enslige voksne.
• Ved gjennomgang av vedtak kom det frem at det i flere saker blir stilt vilkår for innvilgelse av stønad uten at det fremkommer hvorfor vilkår blir satt.
• Nav Fyllingsdalen utbetaler i mange saker stønad direkte til kreditor uten at det fremkommer at samtykke er innhentet fra bruker. I flere av sakene foreligger heller ikke alternativt en begrunnelse for hvorfor det antas at søker ikke vil bruke stønaden til å dekke f.eks strømutgifter eller husleie.
• Fyllingsdalen har ikke et formalisert avvikssystem. Det er ikke bestemt hva ansatte skal melde fra om til leder. Fyllingsdalen har startet et omfattende arbeid med gjennomgang av rutiner og retningslinjer på området i forhold til saksbehandling. Det blir jobbet med felles rutiner på flere områder, men disse er ikke i tilstrekkelig grad implementert.
• Dokumentgjennomgang viser mangelfull kvalitetssikring av vedtak.

6. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kravet til internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosiallovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Tilsynet har avdekket svikt i bydelens internkontroll ved at det ikke sikres en konkret individuell vurdering av alle søknader om økonomisk stønad. Bydelen har startet et omfattende arbeid med gjennomgang av rutiner og retningslinjer på området i forhold til saksbehandling. Det blir jobbet med felles rutiner på flere områder, men disse er ikke i tilstrekkelig grad implementert. Nav Fyllingsdalen har ikke et formalisert system for melding om avvik og dokumentgjennomgang viser mangelfull kvalitetssikring av vedtak.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga av 18.12.2009 nr. 131
• Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20.12.2002 nr. 1731
• Forvaltningsloven av l 0.2.1967
• Forskrift til forvaltningsloven av 15.12.2006 nr. 1456
• Forskrift om delegering mellom stat og kommune om oppgaveutførelsen i de felles lokale kontorene i arbeids- og velferdsforvaltningen av 26.1.2007 nr. l 07

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

• Organisasjonskart Nav Fyllingsdalen
• Oversikt over kommunalt ansatte ved Nav Fyllingsdalen, avdelinger og arbeidsoppgaver lagt til den enkelte avdeling
• Opplæringsplan for kommunalt ansatte ved Nav Fyllingsdalen 2011
• Risikovurdering og håndtering av avvik i 2011
• Melding om avvik
• Håndtering av avvik - klagesaker liggende til behandling
• Rutinehåndbok for kvalitetssikring for Nav Fyllingsdalen sosialkontor
• Revidert styringskort for sosialtjenesten i Bergen 2011
• Nasjonale mål, hovedprioriteringer og tilskudd i de kommunale sosiale tjenestene i 2011
• Samarbeidsavtale mellom Bergen kommune og Arbeids- og velferdsforvaltningen for perioden fra 1.11 - 31.12.12
• Avtale mellom Bergen kommune og Nav Hordaland og drift av 8 Nav kontor i Bergen kommune for perioden 1.1.20 Il til 31.12.2013
• Partnerskap Bergen kommune og Nav Hordaland- felles resultatmål for Nav kontorene i Bergen
• Mål- og handlingsplaner for Nav Fyllingsdalen og felles handlingsplan for Nav kontorene i Bergen
• Rutiner for kvalitetssikring, økonomisk sosialhjelp
• Delegasjoner og fullmakter - Nav Fyllingsdalen
• Rutiner - gjeldsrådgivning, særlige tiltak overfor rusmisbrukere
• Rutiner - Kvalifiseringsprogrammet
• Retningslinjer for opprettelse av forvaltningskonto
• Rutine for individuell plan (IP)
• Grunnopplæring av nytilsatte ved sosialtjenesten
• Samarbeidsavtaler - Bergen kommune og Helse Bergen, Bergen kommune og Albatrossen Ettervernsenter, Kriminalomsorgen region vest og Bergen kommune

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 21 saksmapper om økonomisk sosialhjelp
• Aktivitetsplan i forbindelse med felles publikumsmottak - Nav Fyllingsdalen
• Organisasjonskart - byrådsavdeling for helse og inkludering
• Oversikt over ansvaret for Seksjon for sosial og barnevern og Etat for sosiale tjenester

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn i brev datert 24.5.2011
• E-poster og telefoner - oversendelse av program for tilsyn
• Oversending av dokumenter og l O saker fra kommunen

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Birthe Lill Christiansen, revisor Øystein Breirem Jacobsen, revisor Vibeke Herskedal, revisjonsleder