Rapport fra tilsyn med saksbehandling av søknader om økonomisk bistand for personer med forsørgeransvar for barn ved Nav Årstad 2012

Sammendrag

Formålet med det landsomfattende tilsynet Fylkesmannen gjennomfører med Nav er å undersøke om kommunen gjennom sin styringsaktivitet sikrer at søkers og søkers barns rett til økonomisk stønad, blir ivaretatt. Overordnet formål er å styrke tjenestene og rettssikkerheten for brukerne.

Denne rapporten gjør greie for avvik og merknader som ble påpekt. Rapporten omhandler avvik som ble avdekket under tilsynet, og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet virksomheten har gjort innenfor området tilsynet omfattet.

Under tilsynet undersøkte vi om kommunen sikrer at søknader om økonomisk stønad blir behandlet i samsvar med lov- og forskriftskrav. Det ble blant annet undersøkt:

• på hvilken måte kartlegging av den enkelte sak skjer
• hvordan vurderinger blir gjort og avgjørelser blir tatt

Herunder om Nav Årstad har system for å sikre at det blir foretatt individuelle vurderinger i den enkelte sak.

Det ble påpekt følgende avvik:

Nav Årstad har ikke utviklet og iverksatt tilstrekkelige tiltak for å avdekke og rette opp mangelfull kartlegging av enkeltsaker.

Frist for tilbakemelding vedrørende avviket er 30. juni 2012.

Hilde Ordemann
revisjonsleder

Øystein B Jacobsen
revisor

Martha Havre
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter tilsyn ved Nav Årstad i perioden 8. februar – 9. mai 2012. Tilsynet går inn som en del av den planlagte tilsynsvirksomheten hos Fylkesmannen dette året, og er en del av et landsomfattende tilsyn, gjennomført etter oppdrag fra Helsetilsynet.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosialtjenesten etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 9.

Tilsynet er gjennomført etter systemrevisjonsmetode. Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om virksomheten tar hånd om ulike krav i lovgivningen gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfattet å undersøke:

• hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge brudd på lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
• om tiltakene blir fulgt opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• om tiltakene er gode nok for å sikre at lovgivningen blir fulgt

En systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Rapporten handler om avvik og merknader som er avdekt under tilsynet og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet virksomheten har gjort innenfor de områdene som tilsynet omfattet.

• Avvik er mangel på oppfylling av krav som er gitt i lov eller forskrift
• Merknad er forhold som ikke er i strid med krav som er fastsatt i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å peke på forbedringspotensial

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Partnerskapsavtale mellom Bergen kommune og Nav Hordaland regulerer overordnet ansvarsforhold for blant annet økonomisk sosialhjelp. Bergen kommune, Byrådsavdeling for sosial, bolig og områdesatsning har ansvar for sosiale tjenester. Etat for sosiale tjenester har operativt ansvar for tjenestene. Etaten er inndelt i 8 Nav kontor, herunder Nav Årstad. Nav Årstad har en enhetsleder med ansvar for kommunale tjenester, herunder ansvar for behandling av søknader om økonomisk stønad. Kontoret er inndelt i en seksjon og 6 avdelinger på samme myndighetsnivå. Ansvar for behandling er søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn er lagt til tre av avdelingene, mottaksavdeling og to oppfølgingsavdelinger. Leder for seksjonen er stedfortreder for enhetsleder. Avdelingsleder for mottak og de to oppfølgingsavdelingene har fått delegert myndighet til å behandle søknader om økonomisk stønad fra personer med forsørgeransvar for barn innenfor hver sine avgrensete områder.

3. Gjennomføring

Tilsynet omfattet følgende aktiviteter:

Varsel om tilsyn ble sendt ut 8. februar 2012. Åpningsmøte ble holdt 4. mai 2012. Vi intervju et ni personer i forbindelse med tilsynet. Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått før og under tilsynet er gitt i kapittel 8. Sluttmøte ble holdt 9. mai 2012.

4. Hva tilsynet omfattet

Det ble ført tilsyn med området behandling av søknader om økonomisk stønad etter §§ 18 og 19 i lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen fra personer med forsørgeransvar for barn. Under tilsynet undersøkte vi om behandlingen av søknader var forsvarlig, herunder om kartlegging av sakene er tilstrekkelig og om det blir foretatt individuelle vurderinger i den enkelte sak.

5. Funn

Avvik:

Nav Årstad har ikke utviklet og iverksatt tilstrekkelige tiltak for å avdekke og rette opp mangelfull kartlegging av enkeltsaker.

Avvik fra:

Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen §§ 18, 19, 42 og 43, forvaltningsloven § 17, samt lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen § 5, og internkontrollforskriften § 4 g og h

Kommentar:

Forvaltningsloven § 17 har regler om utredning av saker. Relevante opplysninger må innhentes i alle saker. Opplysninger som kan være relevante er personopplysninger, familieforhold, sosiale forhold, helsemessige forhold, samt søker sine inntekter og inntektsmuligheter og utgifter, dessuten eiendeler og gjeld. Kartleggingen må være forsvarlig for at det ved behandling av saker skal være mulig å gjøre konkrete individuelle vurderinger. Krav til internkontroll innebærer at ledelsen må sørge for systematiske tiltak som er tilstrekkelige til at kartlegging av hver enkelt sak skjer i samsvar med forvaltningsloven. Videre må ledelsen ha en gjennomgang av virksomheten for å følge med på at tiltakene er tilstrekkelige. Dersom det avdekkes at kartlegging ikke skjer i samsvar med lovkrav, må det settes i verk tiltak for å rette dette opp.

Avviket bygger på:

• Øverste leder sin beskrivelse av praksis ved kartlegging av saker samsvarer ikke med det som er praksis. Det gjennomføres i begrenset utstrekning samtaler med søkere for å kartlegge. Det blir i liten grad brukt journalnotat ved kartleggingen for å beskrive søkers situasjon. Det er opplyst at avdelingsledere i stor utstrekning drøfter saker med saksbehandlere, og at en på denne måten kan sikre kartleggingen.
• Det er ikke etablert rutine for kartlegging av saker. I intervju har vi fått ulike opplysninger om på hvilken måte kartlegging skal skje, og hvordan kartleggingen synliggjøres for avdelingsledere. Det er således ulik oppfatning i organisasjonen på hvilken måte dette skjer. Forhold som er relevant å kartlegge omkring barns situasjon er ikke berørt i sjekkliste og i dokumentasjonsliste, og i liten grad i søknadsskjema, saksbehandlingsskjema og journalnotat. Gjennomgang av mapper viste at i mange saker var søknadskjema mangelfullt utfylt. Det er i liten grad dokumentert hva som er kartlagt av økonomiske, sosiale eller andre forhold som kan ha betydning for utmåling av stønad.
• Gjennomgang av vedtak som er omgjort av klageinstans viser i mange tilfeller at kartleggingen av sakene i utgangspunktet har vært mangelfull. Den enkelte klagesak blir gjennomgått av avdelingslederne for felles læring. Det er ikke gjort en samlet vurdering av klagesakene fra ledelsens side for å avdekke felles årsaksfaktorer, som for eksempel dårlig kartlegging.
• For å sørge for bedre kartlegging av barns behov har Nav Årstad tatt initiativ til å få endret søknadsskjema. Utover dette er det ikke opplyst at det er satt i verk tiltak for å bedre kartlegging av sakene på dette punkt. Det er opplyst at saksbehandler skal opplyse om barnefamiliers adgang til å få dekket utgifter til fritidsaktiviteter. Det er imidlertid ulik oppfatning av hvilke tiltak det er mulig å få dekket og hvem som har ansvar for å kartlegge behovet i den enkelte sak og på hvilken måte dette skal gjøres.
• Det fremgår av standardskriv til søkere at dersom nødvendig dokumentasjon i saken ikke blir levert, blir det fattet vedtak om avslag. Det ble i flere intervju opplyst at dette er praksis, og at det i sakene blir fattet vedtak om avslag uten noen nærmere vurdering av realitetene i saken, for eksempel hva som er bakgrunnen for manglende dokumentasjon. Dette samsvarer ikke med beskrivelsen av praksis fra avdelingsledere.
• Det foreligger et avviksrapporteringsskjema til bruk i virksomheten. Det er ikke rapportert avvik som gjelder saksbehandlingen. Det er opplyst at det ikke er tatt stilling til hva som skal regnes som et avvik innenfor dette området.

6. Vurdering av enhetens styringssystem

Det foreligger ikke en fast etablert praksis for kartlegging av sakene. Leders oppfatning av hvordan kartlegging skjer, samsvarer ikke med praksis. Kontrolltiltak som er satt inn er derfor ikke tilstrekkelige. Virksomheten har for en del av virksomheten en praksis som ikke samsvarer med statlig rundskriv for området. Praksisen kan føre til at saker blir avslått uten at de er tilstrekkelig kartlagt. Dette er ikke kjent for ledere på flere nivå. Ved kontoret er det omgjort et forholdsvis stort antall saker etter klage. Ledelsen har ikke gjort en analyse av årsaksforhold når det gjelder saker som er omgjort etter klage. Ledelsen gjennomgår driften, men det er likevel grunn til å si at det ikke er god nok kontroll med kartlegging av sakene.

7. Regelverk

• Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen av 18.12.2009
• Forskrift om internkontroll i arbeids- og velferdsforvaltningen av 19.11.2010
• Forvaltningsloven av 10.2.1967
• Forskrift til forvaltningsloven av 15.12.2006

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon fra virksomheten knyttet til den daglige driften og andre viktige forhold som ble sent over da revisjonen ble forberedt:

• Organisasjonskart Byrådsavdeling for sosial, bolig og områdesatsning
• Organisasjonskart Nav Årstad
• Organisasjonshåndbok Nav Årstad
• Styringskort for sosialtjenesten i Bergen 2012
• Rutinehåndbok, Retningslinjer for Nav Årstad
• Delegasjonsskriv, fullmakter for resultatenhetsledere
• Oversikt over sentrale kvalitetsgrupper
• Sjekkliste opplæring nytilsatt
• Rundskriv fra Byrådsavdeling til Etat for sosial tjenester
• Notat fra Byrådsavdeling til Etat for sosial tjenester
• Partnerskapsavtale, Arbeids- og velferdsetaten i Hordaland og Bergen kommune
• Driftsavtale mellom Bergen kommune og NAV Hordaland
• Diverse Samarbeidsavtaler for Nav Årstad
• Oversikt over personell
• Handlingsplan HMS Nav Årstad
• 10 saker om økonomisk sosialhjelp med tilhørende søknader
• Oversikt over klager og avgjørelser fra Fylkesmannen 2010 og 2011

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

• 30 Saksmapper

Korrespondanse mellom virksomheten og Fylkesmannen:

• Varsel om tilsyn av 8. februar 2012
• Oversendelse av dokumentasjon fra Nav Årstad
• E-post fra Etat for sosiale tjenester med navn på kontaktperson av 28. februar 2012
• E-post med program for tilsynet av 30. april 2012

9. Deltakere ved tilsynet

Tabellen under gir en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Fra Fylkesmannen deltok:
Øystein Breirem Jacobsen
Martha Havre
Hilde Ordemann, revisjonsleder