Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal gjennomførte i perioden 31.01.08 – 21.05.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Aure kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Tilsynet omfattet følgende områder i Aure kommune: Helse- og familieenheten Hjemmetjeneste nord/sør Nav-Aure

Tilsynet avdekket 2 avvik jfr. rapportens kapittel 5.

Avvik 1

Aure kommune har ikke systemer som sikrer rett hjelp til rett tid for utsatte barn med behov for samordnede tjenester

Avvik 2

Aure kommune sikrer ikke at det ved barnevernleders fravær er utpekt stedfortreder til å ivareta alle oppgaver etter barnevernloven

Når det gjelder kommunens styringssystem vurderer tilsynsmyndigheten at kommunen har et internkontrollsystem som i liten grad er kjent og brukt i organisasjonen, og det er uklare ansvarsforhold. Tjenestene bærer i stor grad preg av å være personavhengige og tilfeldig, dette kommer også til uttrykk i flere intervju. Avviksrapportering er lite brukt, og i de tilfeller hvor det blir meldt avvik blir disse ikke fulgt opp av ledelsen. Kommunen har ikke et system for å gjennomføre systematisk og planlagt opplæringsvirksomhet.

Gro-Malèn Brønnestad
revisjonsleder

Åse Hansen
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 31.01.08 – 21.05.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnede tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Som ledd i forberedelsene til tilsynet ble det sendt ut spørreskjema til eksterne instanser for å få et helhetlig bilde av hvilken samhandling som blir foretatt mellom kommunen og instansene. Eksterne instanser som mottok spørreskjema var PPT, skoler og fastleger. I tillegg ble Bufetat fagteam Molde kontaktet pr telefon.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten -spesielle forhold

Aure kommune er organisert i en ”lett sektormodell” med rådmann og to kommunalsjefer. De fire stabs-/støtteenhetene er direkte knyttet til rådmannen, men gir støtte/veiledning både til strategisk ledelse og alle enhetslederne.

Tjenesteproduksjonen er organisert i 20 enheter.

Aure kommune ble slått sammen med Tustna kommune 01.01.06 til nye Aure kommune. Etter kommunesammenslåingen har det vært flere omorganiseringer i kommunen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 31.01.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 25.02.08. Oversikt over deltakere er gitt i kapittel 8.

Åpningsmøte ble avholdt 01.04.08. 

Intervjuer
11 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 03.04.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Aure kommune har ikke systemer som sikrer rett hjelp til rett tid for utsatte barn med behov for samordnede tjenester

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om barneverntjenester § 2-1 siste ledd, § 4-5 jfr. 4-4, § 4-15,3 Forvaltningsloven § 42 og ulovfestet forvaltningsrett
  • Kommunehelsetjenesteloven § 1-3 jfr. § 1-1, § 6-2
  • Lov om sosiale tjenester mv § 2-3
  • Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-1
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4

Avviket bygger på følgende:

  • Ved intervju kommer det frem at skolehelsetjenesten ikke har generelle rutiner for samarbeid med andre instanser, herunder barneverntjenesten, sosialtjenesten og PPT
  • Ved intervju kommer det frem at helsesøster som faglig ansvarlig for helsestasjonen/skolehelsetjenesten ikke deltar i møter i samarbeidsutvalget hvor enhetslederne, kommuneledelse og fastleger møtes, og heller ikke i møter mellom fastleger og lege i skolehelsetjenesten
  • Ved intervju uttrykker enkelte tjenesteytere at de har mangelfull kompetanse til å utføre daglige arbeidsoppgaver
  • Ved intervju kommer det frem at enkelte ansatte etterspør opplæring uten at dette blir etterkommet.
  • Ved forespørsel om dagskurs kan imidlertid dette i enkelte tilfeller bli etterkommet
  • Ved intervju kommer det frem at kommunen ikke har en gjeldende kompetanseutviklingsplan.
  • Ved dokumentgjennomgang kommer det frem at kompetanseutviklingsplanen 2005-2008 gjelder for gamle Aure kommune  
  • Ved intervju kommer det frem at medarbeidersamtaler gjennomføres sporadisk. I enkelte deltjenester kan det gå år mellom hver medarbeidersamtale
  • Ved intervju er gjennomgående tilbakemelding at tjenesteyterne innenfor de ulike tjenestene, ikke er kjent med sosialtjenestens klargjøringsansvar i tilfeller hvor det er uklarhet eller uenighet om hvor ansvaret for brukeren ligger
  • Ved intervju kommer det frem at tjenesteutøverne i helse- og sosialtjenesten i varierende grad er kjent med opplysningsplikten til barnevernet  
  • Ved intervju og i sluttmøte kommer det frem at kommunen mangler generelle tverrfaglige samarbeidsfora
  • Ved intervju kommer det frem at kommunen ikke utarbeider tiltaksplaner eller omsorgsplaner.
  • Ved gjennomgang av saksmapper fra barnevernet kommer det frem at det ikke ligger tiltaks- eller omsorgsplan på det enkelte barns saksmappe
  • Ved gjennomgang av kommunens rapportering til fylkesmannen første halvdel av 2007 fremkommer det at det ikke er utarbeidet tiltaksplaner knyttet til hjelpetiltak. I samme periode rapporterer kommunen at det ikke er utarbeidet omsorgsplaner knyttet til vedtak om omsorgsovertakelse
  • Ved flere intervju kommer det frem at det er flere vedtak om støttekontakt og avlastning til barn etter bvl. § 4-4 som ikke er iverksatt  
  • Ved flere intervju kommer det frem at det ikke er satt inn kompenserende tiltak der det er vedtak om støttekontakt/avlastning som ikke er iverksatt

Avvik 2:

Aure kommune sikrer ikke at det ved barnevernleders fravær er utpekt stedfortreder til å ivareta alle oppgaver etter barnevernloven.

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om barneverntjenester § 2-1, 4. ledd
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4 bokstav a

Avviket bygger på følgende:

  • Ved flere intervju kommer det frem at personen som er utpekt som stedfortreder for barnevernleder, kun har myndighet til å fatte vedtak etter barnevernloven i hastesaker
  • Ved intervju kommer det frem at kommunens ledelse, i barnevernleders fravær, fatter vedtak som gjelder de løpende oppgaver etter lov om barneverntjenester. Denne myndigheten er ikke gitt på formell måte
  • Ved intervju kommer det frem at det er uklart hvem som har ansvar i barnevernleders fravær
  • Ved dokumentgjennomgang av brev av 28.02.08 – ”Stedfortreder for barnevernleder”, kommer det frem at stedfortreder delegeres myndighet til å fatte vedtak etter barnevernloven §§ 4-6, 4-9 og 4-25

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av
  • 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 2

7. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Kommunen har et internkontrollsystem som i liten grad er kjent og brukt i organisasjonen, og det er uklare ansvarsforhold.  

Tjenestene bærer i stor grad preget av å være personavhengig og tilfeldig, dette kommer også til uttrykk i flere intervju.  

Avviksrapportering er lite brukt, og i de tilfeller hvor det blir meldt avvik blir disse ikke fulgt opp av ledelsen.  

Kommunen har ikke et system for å gjennomføre systematisk og planlagt
opplæringsvirksomhet.  

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen/utdelt på formøtet:

  • Oversikt over Nav-ansatte
  • Liste over ansatte helse- og familietjenesten
  • Eksempel på lederavtale
  • Saksfremlegg vedrørende barnevernleder i Aure kommune
  • Mål for arbeids- og velferdsetaten
  • Delegasjonsreglement for Aure kommune
  • Kompetanseutviklingsplan for helse- og sosialpersonell 2005-2008 for gamle Aure kommune
  • RO-rapport fra mars 2006
  • System for tverrfaglig samarbeid – Individuell plan
  • Psykiatriplan 2007-2010
  • Saksfremlegg- ny organisering av Aure kommune, vedtak av 13.03.08
  • Prosjekt Aure 2008
  • KOSTRA-rapportering

Fra virksomhetens egne internettsider ble følgende dokumentasjon lagt til grunn:

  • Organisasjonskart
  • Budsjett- og økonomiplan 2008-2011
  • Rapport – sammenslåing av Aure og Tustna
  • Informasjonsplan 2008 – 2011
  • Årsmelding 2006
  • Administrativ organisering

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Videredelegasjon av anvisningsmyndighet til enhetsleder for helse- og
    familietjenesten i Aure kommune  
  • Søknad om helsetjenester
  • Retningslinjer for saksbehandling og kriterier (utkast)
  • Tjenestebeskrivelse med brukergaranti
  • Brev av 28.02.08 vedrørende stedfortreder for barnevernleder
  • Skjema til bruk for innhenting av samtykke
  • Forslag om overføring av saker etter sosialtjenesteloven kap. 4 fra hjemmetjenesten til enhet for helse- og familietjenesten
  • Informasjonsbrosjyre Nav-Aure
  • 9 saksmapper fra Nav/sosial
  • 3 saksmapper fra hjemmetjeneste nord/sør
  • 3 journaler fra psykisk helsetjeneste
  • 4 journaler fra helsestasjon/skolehelsetjenesten
  • 9 saksmapper fra barneverntjenesten

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn datert og sendt 31.01.08
  • Brev fra Aure kommune datert 12.02.08
  • Brev til Aure med program for tilsynsdagene datert 13.03.08
  • Diverse e-poster mellom revisjonsleder og Aure kommune, datert 15.02, 19.02, 26.02, 28.02, 04.03, 13.03, 14.03, 25.03, 26.03, 27.03, 28.03, 30.03, 31.03.08.

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Benedicte Tømmervåg

Enhetsleder hjemmetjeneste nord/sør

X

X  

Vidar Aakvik Pedersen

Kommunelege

X

X

 

Stein Brage Raanes

Nav-leder

X

X

X

Steffen Schulz

Kommunelege

X

 

X

Kirsti Fossgård

Sosialkonsulent/familieveileder

X

X

X

Borgny Bersås

Sosialkonsulent Nav

X

X

X

Elisabeth Smenes

Helsesøster

X

X

X

Synøve Fjell 

Barnevernleder

X

X

X

Ingeborg Johnsrud

Enhetsleder helse-og familieenheten

X

X

X

Anne-Lise Bergdal 

Veileder Nav

X

 

X

Anne-Lise Ertvåg

Psykiatrisk sykepleier psykiatritjeneste/helsestasjon

X

X

 

Kjell-Åge Ertvåg 

Vernepleier hjemmetjenesten

 

X

 

Martin Olav Folde 

Rådmann  

X

X

Heidi Engdal Vean

Helsesøster    

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:

  • Rådgiver Aase Årsbog Dyrset, Revisor
  • Rådgiver Åse Hansen, Revisor
  • Rådgiver Gro-Malén Brønnestad, Revisjonsleder

Deltakere på formøte i Aure kommune den 25.02.08 :

  • Heidi Engdal Vean, helsesøster
  • Anne-Lise Bergdal, Nav-veilder
  • Stein Brage Raanes, Nav-leder
  • Grethe Solvår Henriksø, Kommunalsjef helse-og oppvekst
  • Ingeborg Johnsrud, enhetsleder helse-og familieenheten

Fra tilsynsmyndighetene deltok samme personer som på åpnings-og sluttmøtet.