Helsetilsynet

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal 

Oppfølging av tilsynet
Ved dette tilsynet ble det konstatert avvik fra lov eller forskrift. Tilsynsmyndigheten har vurdert de tiltakene som er satt i verk som tilstrekkelige. Tilsynet er derfor avsluttet. 

Sammendrag
1. Innledning
2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold
3. Gjennomføring
4. Hva tilsynet omfattet
5. Funn
6. Regelverk
7. Vurdering av virksomhetens styringssystem
8. Dokumentunderlag
9. Deltakere ved tilsynet


Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal gjennomførte i perioden 31.01.08 – 02.07.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Gjemnes kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder i Gjemnes kommune:

  • Sosialavdelingen
  • Helseavdelingen
  • Nav

Tilsynet avdekket et avvik jfr. rapportens kapittel 5.

Avvik 1

Gjemnes kommune har ikke tilstrekkelige system som sikrer at barneverntjenesten gir utsatte barn nødvendig omsorg og hjelp til rett tid

Tilsynsmyndigheten vurderer at det ved tilsynet er avdekket svakheter i styringssystemet i Gjemnes kommune. Kravet til internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosial-, helse- og barnevernlovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Kommunens ledelse har over lengre tid vært kjent med de utfordringer barneverntjenesten står overfor, og de mangler i styringssystemene som er avdekket under tilsynet.

I 2006 ble det utarbeidet en forvaltningsrapport hvor det bl.a ble anbefalt å etablere eller oppdatere tiltaksplaner. Videre ble det anbefalt at implementering av forskrift om internkontroll settes ut i livet så raskt som mulig etter at informasjonsmøter/kurs omkring temaet er avholdt.

Under tilsynet er det avdekket svakheter knyttet til barneverntjenestens saksbehandling, utarbeidelse av tiltaks- og omsorgsplaner, opplæring av ansatte og evaluering av tjenestetilbud. Videre er det avdekket svakheter knyttet til at det i liten grad er skriftlige rutiner i barneverntjenesten.

Kommunen har våren 2008 engasjert RO, ressurssenter for omstilling i kommunene, til å gi en vurdering av administrativ organisering av helse-, sosial- og pleie- og omsorgstjenesten i Gjemnes kommune. I rapporten peker RO på at det kan se ut som om forholdene i og rundt barneverntjenesten er meget vanskelige. Videre, at det uansett organisatorisk plassering, må forholdene gjennomgås slik at tiltak kan iverksettes.

På bakgrunn av kommunestyrevedtak i 2007 og prosessen rundt dette, herunder kommunerevisjonsrapport ”Hjelpeapparatet for ungdom i skole” og engasjementet av RO, har kommunen nå organisert barneverntjenesten under helseavdelingen og satt i gang arbeidet med å etablere ”Flerfaglig team”.

Gro-Malén Brønnestad
revisjonsleder

Aase Årsbog Dyrset
revisor

 

 

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 31.01.08 – 02.07.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Som ledd i forberedelsene til tilsynet ble det sendt ut spørreskjema til eksterne instanser for å få et helhetlig bilde av hvilken samhandling som blir foretatt mellom kommunen og instansene. Eksterne instanser som mottok spørreskjema var PPT, skoler og fastleger.

I tillegg ble Bufetat ved fagteam i Molde kontaktet pr telefon.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

  • Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift
  • Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Gjemnes kommune er organisert med rådmann og en ledergruppe bestående av plan, økonomi og personal med en kontorsjef for hvert av områdene.

Tjenesteproduksjonen er organisert i 8 enheter.

Barneverntjenesten har inntil nylig vært organisert under sosialavdelingen i kommunen, men er nå organisert under helseavdelingen. Det er også nettopp blitt konstituert ny barnevernleder.

Sosialavdelingen vil i løpet av kort tid bli avviklet og oppgavene fordelt på andre avdelinger i kommunen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 31.01.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 13.03.08. Oversikt over deltakere på formøtet er gitt i kapittel 8.

Åpningsmøte ble avholdt 14.05.08.

Intervjuer

11 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 16.05.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial- og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenesten yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Gjemnes kommune har ikke tilstrekkelige system som sikrer at barneverntjenesten gir utsatte barn nødvendig omsorg og hjelp til rett tid

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om barnverntjenester §§ 1-1 jfr. 2-1, siste ledd, §§ 4-4 jfr. 4-5, §§ 4-12 jfr. 4-15, § 6-1
  • Forvaltningsloven kapittel V
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4

Avviket bygger på følgende:

  • Ved intervju kommer det frem at barneverntjenesten ikke fatter vedtak om alle tiltak som iverksettes. Det fremkommer videre at barneverntjenesten ikke fatter vedtak om støttekontakt før støttekontakten er funnet til tross for at undersøkelsen har konkludert med behov for dette
  • Ved intervju går det frem at barneverntjenesten ikke har utarbeidet tiltaksplaner til alle barn som har vedtak om hjelpetiltak eller omsorgsplaner til barn som er under omsorg
  • Av kommunens halvårige rapportering til fylkesmannen andre halvår 2007, går det frem at det er 5 barn med hjelpetiltak og at ingen av disse har tiltaksplan. I samme periode rapporteres det om at det er 10 barn under omsorg og at ingen av disse har omsorgsplan
  • I forvaltningsrevisjonsrapport – barneverntjenesten i Gjemnes kommune datert 21.04.2006 fremgår det at ”Revisjonen fant at det ikke i alle saker var utarbeidet tiltaksplan eller den var utløpt. Vi anbefaler en gjennomgang av aktive saker for etablering eller oppdatering av tiltaksplan”
  • Av kommunens halvårige rapportering til fylkesmannen andre halvår 2007 går det frem at det er 8 barn som kommunen har tilsynsansvar for, herav 5 som har fått oppnevnt tilsynsfører. På sluttmøtet kom det frem at det er ett barn under omsorg av kommunen som bor i Gjemnes som ikke har fått oppnevnt tilsynsfører
  • Ved intervju gir ansatte i barneverntjenesten uttrykk for mangelfull opplæring. Bl.a gis det uttrykk for store utfordringer knyttet til bruk av det elektroniske dataverktøyet Familia. Opplæringsbehovet er meldt til ledelsen. Ansatte i barneverntjenesten opplyser at dette kan medføre at utsatte barn ikke får rett hjelp til rett tid
  • Ved intervju fremgår det at barneverntjenesten i liten grad har skriftlige rutiner. Ansatte gir uttrykk for at dette medfører at det er vanskelig å vite hvordan man skal håndtere ulike situasjoner, og at det er sårbart når ansatte i tjenesten er fraværende
  • Ved intervju kommer det frem at kommunen har en felles opplæringsplan og at barneverntjenesten ikke er nevnt spesifikt i planen. Det kommer også frem at det ikke gjennomføres medarbeidersamtaler i barneverntjenesten
  • Ved intervju kommer det frem at barneverntjenesten ikke har et etterlevd system for regelmessig å etterspørre evaluering av tiltak
  • Ved intervju kommer det frem at barneverntjenesten i varierende grad gir tilbakemelding til offentlig melder om at bekymringsmelding er mottatt. Når det gis tilbakemelding, gjøres dette ofte muntlig. Ved gjennomgang av saksmapper fra Nav og helsetjenesten foreligger det ikke skriftlige tilbakemeldinger fra barneverntjenesten hvor det er sendt bekymringsmelding. Det finnes heller ikke notat i saker på at det er mottatt muntlig tilbakemelding
  • En tjeneste opplyser at den har gitt tre bekymringsmeldinger om samme familie i løpet av kort tid. I sak fra barnevernet ligger det tre bekymringsmeldinger fra offentlig melder, og tre fra private i perioden 17.12.07 – 30.04.08. Det fremgår ikke av saksdokumentene om og hvordan barneverntjenesten har vurdert meldingene
  • Av årsmelding 2007 fra sosialavdelingen går det frem at ”Når det oppstår sykemeldinger blant tilsatte i tjenesten sier det seg selv at arbeidssituasjonen kan bli vanskelig i perioder (…) Kravene til skriftlig dokumentasjon i barnevernarbeidet er også omfattende og tidkrevende
  • Ved intervju kommer det frem at barneverntjenesten ikke har et system for avvikshåndtering

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Tilsynsmyndigheten vurderer at det ved tilsynet er avdekket svakheter i styringssystemet i Gjemnes kommune. Kravet til internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosial-, helse- og barnevernlovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Kommunens ledelse har over lengre tid vært kjent med de utfordringer barneverntjenesten står overfor, og de mangler i styringssystemene som er avdekket under tilsynet.

I 2006 ble det utarbeidet en forvaltningsrapport hvor det bl.a ble anbefalt å etablere eller oppdatere tiltaksplaner. Videre ble det anbefalt at implementering av forskrift om internkontroll settes ut i livet så raskt som mulig etter at informasjonsmøter/kurs omkring temaet er avholdt.

Under tilsynet er det avdekket svakheter knyttet til barneverntjenestens saksbehandling, utarbeidelse av tiltaks- og omsorgsplaner, opplæring av ansatte og evaluering av tjenestetilbud. Videre er det avdekket svakheter knyttet til at det i liten grad er skriftlige rutiner i barneverntjenesten.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Kommunens internettsider
  • Kommunebarometer fra Shdir
  • Organisasjonskart
  • Kommuneplan for Gjemnes kommune 2003 – 2015
  • Handlingsplan for psykisk helse 2007 – 2010
  • Plan for IKT-opplæringa i barnehagene og grunnskolen
  • Forvaltningsrevisjonsrapport ”Hjelpeapparatet for ungdom i skole”
  • Individuell plan for psykisk helse (barn og unge) med veileder/prosess/plan
  • Tjenesteoversikt med ansatteliste for helseavdelingen
  • Informasjonsskriv for skolehelsetjenesten
  • Skriv vedrørende re-etablering av flerfaglig team rettet mot barn, unge og deres familier i Gjemnes kommune
  • Årsmelding 2006 og 2007 for helseavdelinga
  • Årsmelding 2005, 2006 og 2007 for sosialavdelinga
  • Beskrivelse av miljøarbeider ved helseavdelinga sine ansvarsområder
  • Evaluering av prosjekt ”Du bestemmer”
  • SOKK-prosjektet med sluttrapport
  • Ledige stillingsannonser
  • Delegasjonsreglement – revisjon datert 06.09.06
  • Forvaltningsrevisjonsrapporten ”Barneverntjenester i Gjemnes kommune” datert 21.04.2006, vedlagt oppfølgingsbrev fra kommunen
  • Rutiner barneverntjenesten – møter
  • Skriv vedrørende arbeidsgruppa for vurdering av organisering av helse- og sosialtjenesten i Gjemnes
  • Håndbok for flerfaglig team Gjemnes

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 10 Saksmapper fra barnevernet
  • 6 Saksmapper fra Nav
  • 3 Journaler fra skolehelsetjenesten
  • 7 Journaler fra psykisk helsetjeneste
  • I tillegg fikk tilsynsteamet tilgang til barnevernets elektroniske dataverktøy Familia

Noen dager etter at tilsynsbesøket var ferdig mottok tilsynsmyndigheten rapport fra kommunen, utarbeidet av RO som omhandlet ”Vurdering av administrativ organisering av helse-, sosial- og pleie- og omsorgstjenesten i Gjemnes kommune. Rapporten var fra mars 2008.

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn datert 31.01.08
  • Oversendelse av dokumentasjon fra kommunen mottatt den 21.04.08
  • Brev til Gjemnes kommune med program for tilsynsdagene datert 24.04.08
  • Diverse e-poster mellom kommunen v/kontaktperson og revisjonsleder

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Ola Eldar Gimnæs

Leder sosialavdelingen

X

X

X

Elisabeht Bergem

Saksbehandler Nav

X

X

X

Lisbeth Lillevik

Miljøarbeider barn og unge/konstituert barnevernleder

X

X

X

Nils Martin Sæther

Rådmann

X

X

X

Leif Syltesæter

Kommunelege/avd.leder helse

X

X

X

Hilma K. Halset

Barnevernkonsulent

X

X

X

Ann Kristin Thomsen

Barnevernkonsulent

X

X

X

Carl Gunnar Orset

Psykiatrisk sykepleier

X

X

X

Rolf Eriksson

Nav-leder

X

X

Emmy Langøy

sosialkonsulent

X

X

Heidrun Avdem

Avd.leder pleie- og omsorg

X

Grace Cresencia Aarøen

Helsesøster

X

X

X


Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisjonsleder, rådgiver Gro-Malén Brønnestad
Revisor, rådgiver Aase Årsbog Dyrset
Revisor, rådgiver Åse Hansen
Observatør, rådgiver Berit Roll Elgsaas
Deltakere på formøtet i Gjemnes kommune den 13.03.08:
Rolf Eriksson, Nav-leder
Carl Gunnar Orset, psykiatrisk sykepleier
Lisbeth Lillevik, miljøarbeider barn og unge
Ola Eldar Gimnæs

Fra tilsynsmyndigheten deltok samme personer som på åpnings- og sluttmøtet.