Helsetilsynet

Samandrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal gjennomførte i perioden 31.01.08 – 19.08.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtenester til barn i Skodje kommune.

Tilsynet omfatta tenester og tiltak til utsette barn i skulepliktig alder og ved overgangen frå barn til vaksen. Tilsynet undersøkte om dei tre kommunale tenestene, ved behov, samarbeider om å gje utsette barn og unge rette tiltak til rett tid.

Tilsynet er ein del av eit landsomfattande tilsyn i 2008 som Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har teke initiativ til.

Systemrevisjonen omfatta følgjande einingar i Skodje kommune:

  • Eining for sosial, barnevern, fritid og flyktningarbeid
  • Eining helsesenteret

Tilsynet avdekka 1 avvik jfr. rapporten sitt kapittel 5.

Avvik 1

Skodje kommune har ikkje tilstrekkelege system som sikrar rett hjelp til rett tid for utsette barn med behov for samordna tenester

Tilsynsstyresmaktene vurderer at det ved tilsynet er avdekka svakheiter i styringssystemet i Skodje kommune. Kravet til internkontroll inneber at kommunen si leiing har ansvar for å sikre at lovkrava i sosial-, helse- og barnevernlovgivninga blir etterlevd gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbetringsarbeid.

Under tilsynet er det avdekka svakheiter knytta til barneverntenesta si sakshandsaming, herunder mellom anna undersøkingar og iverksetting av vedtak om hjelpetiltak. Det er også svakheiter knytta til utarbeiding av tiltaks- og omsorgsplanar, og evaluering av tenester/tiltak i barneverntenesta.

Det er vidare avdekka svakheiter knytta til legane si deltaking i tverrfagleg møter, og det er heller ikkje rutinar for samarbeid mellom helsestasjon og fastlegar.

Når det gjeld tilbakemelding frå helsestasjon kor barnevernet ber om opplysningar er det avdekka svakheiter om at det kan gå lang tid før helsestasjonen svarar, og at det i nokre tilfelle kan vere for høg terskel for at helsestasjonen melder bekymring til barnevernet.

Etter at Skodje kommune mottok varsel om tilsyn har kommunen starta arbeidet med å utarbeide rutiner som knytter seg til temaet for tilsynet. Ei rekkje av desse fekk tilsynsstyresmakta utlevert før og under tilsynsdagane, men desse er førebels ikkje implementert i verksemda.

Gro-Malén Brønnestad
revisjonsleiar

Aase Årsbog Dyrset
revisor

 

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon i perioden 31.01.08 – 19.08.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal. Tilsynet er ein del av eit landsomfattande tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtenester til utsette barn i skulepliktig alder og med overgangen av ansvar for tenester frå kommunalt barnevern til kommunal sosialteneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatta barneverntenester etter barnevernlova og sosialtenester etter sosialtenestelova som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen og helsetenester etter helselovgivinga som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnemnt eit felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Rapporten er utarbeidd i fellesskap, og oppfølging av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der fleire tenester og lovverk har tilgrensande eller overlappande formål og oppgåver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har erfaring frå tilsyn som tyder på at ein må rette merksemda mot tenester til brukarar som har behov for samordna tenester. Dei barna som har behov for tenester frå barnevern-, helse- og/eller sosialtenester er sårbare og situasjonen til barna kan bli vesentleg forverra om kommunen ikkje klarer å møte behova og rettane deira.

Formålet med ein systemrevisjonen er å vurdere om kommunen/bydelen ivaretek ulike krav i lovgivinga gjennom internkontroll. Revisjonen omfattar undersøking av:

  • kva tiltak verksemda har for å avdekke, rette opp og førebygge avvik frå lovgivinga innanfor dei tema tilsynet omfattar
  • om tiltaka blir følg opp i praksis og om naudsynt korrigert
  • om tiltaka er tilstrekkelege for å sikre at lovgivinga blir overhalde

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved gransking av dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Som ledd i førebuingane til tilsynet blei det sendt ut spørjeskjema til eksterne instansar for å få eit heilskapleg bilete av kva for ei samhandling som blir føretatt av kommunen og instansane.

Eksterne instansar som mottok spørjeskjema var PPT, skular og fastlegar.

I tillegg blei Bufetat ved fagteam i Ålesund kontakta pr telefon.

Rapporten omhandlar eventuelle avvik og merknader som er avdekka under revisjonen og gir derfor ikkje fullstendig vurdering av tilhøva i kommunen/bydelen innanfor dei områda tilsynet omfatta.

  • Avvik er mangel på oppfylling av krav gitt i eller i medhald av lov eller forskrift
  • Merknad er tilhøve som ikkje er i strid med krav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift, men som tilsynsstyresmakta likevel finn grunn til å påpeike som aktuelle forbetringsområde.

2. Omtale av kommunen/bydelen - særlege tilhøve

Skodje kommune er organisert med rådmann og tre stabs- og støttefunksjonar.

Tenesteproduksjonen er organisert i 10 einingar.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel vart sendt ut 31.01.08. Oversikt over dokument verksemda har sendt i samband med tilsynet, er gitt i kapittelet Dokumentgrunnlag.

Formøte vart halde 06.03.08.

Opningsmøte vart halde 27.05.08.

Intervju
9 personar vart intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapittelet Dokumentgrunnlag.

Sluttmøte vart halde 29.05.08.

4. Kva tilsynet omfatta

Tilsynet omfatta undersøking av om dei kommunale barnevern-, helse- og sosialtenestene, som har kontakt med utsette barn i skulepliktig alder, sikrar at dei får naudsynt og rett hjelp til rett tid og på ein samordna måte. Tilsynet omfatta også undersøking av om barnevern- og sosialtenesta samarbeider om å leggje til rette eventuell overgang mellom dei to tenestene for ungdom ved 18 – 23 år. Dette vart gjort ved at det vart undersøkt om kommunen legg til rette slik at tenestene kan gi naudsynt hjelp etter lovgivinga. Det vart og undersøkt om kommunen sikrar, ved å følgje opp og å kontrollere, at praksis samsvarar med dei plikter kommunen har.

Tilsynet undersøkte nærare om tenestene og utøvarane hadde tilstrekkeleg kunnskap om oppgåvene til kvarandre, rammer og tenestetilbod slik at dei ved behov samarbeider om å fange opp og utgreie dei utsette barna.

Vidare omfatta tilsynet undersøking av om tenestene i tilstrekkeleg grad brukar og informerer kvarandre og samarbeider når det er behov for det. Som ein del av dette undersøkte tilsynet om det fanst rutinar for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgåvefordeling og liknande. Det vart undersøkt om det blir gjennomført medisinske undersøkingar ved behov, og om sosialtenesta vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtenesta yter stønad eller bistand til familiar.

Det vart vidare undersøkt om dei tre kommunale tenestene sikrar individuell planlegging når dei utarbeider tiltaksplanar etter barnevernlova eller individuelle planar etter helse- og sosiallovgivinga. Tilsynet undersøkte også om dei tre tenestene, ved behov, samarbeider om å legge til rette og å gjennomføre individuelle planer og tiltaksplanar.

Tilsynet omfatta om dei samla tenestene og tiltaka til det einskilde barnet vert evaluert. Det vart nærare undersøkt om evalueringane omfattar om barn og foreldre medverkar ved evaluering av tenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om dei ressursar som er vedteke brukt faktisk blir brukt, om det er klart kven som har teke på seg ansvar for dei ulike oppgåvene, konsekvensar av omorganiseringar og endringar i oppgåvefordeling og om ein har nådd dei måla som er sett for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte vidare om kommunane i god tid førebur, og ved behov gjennomfører, overgang frå barnevern til sosialteneste ved 18-23 års alder saman med den aktuelle ungdommen.

Tilsynet undersøkte og om, og på kva måte, leiinga i kommunen/bydelen følgjer med på at tenestene samarbeider om utsette barn og overgangen mellom barnevernet og sosialtenesta. Det vart for eksempel undersøkt om kommunen overvaker at vedtekne tiltak, prosedyrar og oppgåvefordeling er gjennomført i praksis, om tenestene har så god kjennskap til kvarandre at dei brukar kvarandre når det trengs, om det er vurdert kva område i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om dei overvakar om tenestene fungerar som dei skal og at tiltaksplanar og individuelle planar blir evaluerte. Det vart og sett på om kommunen har oversikt over klager på dei tre tenestene og gjer bruk av desse til forbetring av tenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved tilsettingar, kartlegging av kompetansen til dei tilsette, opplæringstiltak og liknande, for at tilsette i dei tre tenestene har tilstrekkeleg kompetanse til å kunne samarbeide når det trengst. Det vart og undersøkt om det er lagt til rette for bruk av tolk når det er naudsynt.

Tilsynet undersøkte om kommunen har system for dokumentasjon som sikrar den informasjonen som er naudsynt for samarbeid mellom tenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Skodje kommune har ikkje tilstrekkelege system som sikrar rett hjelp til rett tid for utsette barn med behov for samordna tenester

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om barneverntjenester § 2-1 siste ledd, §§ 4-5 jfr. 4-4, § 4-15, 3. ledd
  • Forvaltningsloven § 42 og ulovfestet forvaltningsrett
  • Kommunehelsetjenesteloven § 1-3 jfr. § 1-1, § 6-2
  • Forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 2-1
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4

Avviket bygger på følgende:

  • Ved intervju går det fram at barnevernet ikkje alltid gjennomførar grundige nok undersøkingar før tiltak blir iverksett. Tilsette opplysar at ein vektlegg å halde fristane for undersøking, noko som kan medføre at saker ikkje blir godt nok opplyst, og at utsette barn dermed ikkje alltid får rett tiltak.
  • Enkelte saker i barnevernet kan bli nedprioritert, og i enkelte tilfeller ikkje godt nok utreda, dersom det er større saker som krev store personellressursar.
  • I årsmelding 2006 går det frem at : ”Barneverntenesta hadde i 2006 ein auke på 19 barn. Totalt har barneverntenesta 70 barn som er under tiltak. Majoriteten av desse har fått tiltak som har medført økonomiske utgifter for barneverntenesta. Med så mange barn som er under barneverntiltak og få sakshandsamarar er dette på grensa til det som er forsvarleg. Dette med tanke på både forsvarleg sakshandsaming og personellmessige ressursar”
  • Ved gjennomgang av saker frå barnevernet går det fram at vedtak er mangelfullt opplyst og grunngjeve
  • Ved intervju går det fram at enkelte tenester bruker lang tid på å gje tilbakemelding når barnevernet ber om opplysninger. Det kjem frem at barnevernet i enkelte tilfelle har måtte utvide fristen for undersøking grunna sein tilbakemelding frå andre tenester. Ved gjennomgang av journalar frå barneverntenesta går det frem at skulehelsetenesta bruker lang tid på å gje tilbakemelding etter at barnevernet ber om opplysninger
  • Ved intervju kjem det fram at helsestasjonen nokre gongar kan ha for høg terskel for å melde bekymring til barnevernet
  • Ved intervju går det fram at barnevernet ikkje alltid gir generell tilbakemelding til melder om at meldingen er mottatt
  • I journal frå helsestasjon går det fram alvorleg bekymring for eit barn frå fleire instansar over år. Det går ikkje fram av journalen at det er vurdert å melde saka til barnevernet
  • Ved gjennomgang av journal frå helsestasjon kjem det fram alvorlege utsagn frå fleire instansar som gjeld ein pasient. Det går vidare fram at barnevernet er involvert i saka. I sak frå barnevernet går det fram at tenesta er inne og vurdere tiltak til same person, men det går ikkje fram om tiltak er samordna med andre kommunale tenester
  • I sak frå barnevernet går det fram at tenesta har motteke ei alvorleg bekymringsmelding. Det blir starta opp utredning, men barneverntenesta henlegg saka utan at utredninga blir fullført og utan å vise til ei fagleg grunngjeving for henlegginga
  • Ved intervju kjem det fram at barnevernet ikkje har utarbeidd tiltaks- og omsorgsplaner til alle barn med hjelpetiltak eller barn som er under omsorg. Av kommunen si rapportering til fylkesmannen 2. halvår 2007 opplyser kommunen at det er 50 barn med hjelpetiltak der 0 har tiltaksplan. Av samme rapportering går det fram at det er 7 barn under omsorg, der 0 har omsorgsplan
  • Ved intervju kjem det fram at ei delteneste saknar tiltaksplan på barn for samordning av tiltak
  • Ved intervju kjem det fram at barnevernet har mangelfull oppfølging og evaluering av tiltak, og at det er tiltakspersoner som har etterlyst oppfølging frå barnevernet.
  • Ved gjennomgang av saker frå barnevernet går det fram at evaluering av tiltak i barnevernet som ikkje har den forventa effekten, ikkje alltid fører til endring i tiltaket
  • I sak frå barnevernet kom det fram at tenesta over år har iverksett ulike hjelpetiltak. Evaluering viser at desse er prøvd uten ønska effekt. Barnevernet fattar på nytt vedtak om tilsvarande hjelpetiltak
  • I ei sak frå barnevernet framgår det alvorleg bekymring for eit barn, og plassering utafor heimen er vurdert. Eit halvt år etter er tiltak ikkje iverksett, og det framgår heller ikkje av saka kva for vurderinger ein har gjort og kor saka står i dag
  • Ved intervju kjem det fram at barnevernet har fatta vedtak om besøksheim som hjelpetiltak men at enkelte av desse vedtaka ikkje er iverksett
  • Ved intervju går det fram at heimebesøk i barnevernet er nedprioritert, og at barnevernet i liten grad prioriterar førebyggjande arbeid. I årsmelding for 2006 og 2007 opplyses det om at ”Barneverntenesta har ikkje greidd å drive førebyggjande arbeid på grunn av få sakshandsamarar og stor arbeidsmengde”
  • Ved intervju går det fram at fastlegane ikkje tar del i det tverrfaglege møtet i kommunen, og at barnevernet er gjenganger når det gjeld fråvær frå desse møta
  • Det kjem fram at det ikkje er rutiner for å sende referat til instansar som er fråverande frå møtane
  • Ved intervju kjem det fram at kommunen ikkje gjennomfører faste årlige møter med den enkelte fastlege ihht rammeavtalen med KS og Den norske legeforening
  • Ved intervju går det fram at barnevernet har lite samarbeid med fastlegane i utredningsfasa
  • Ved intervju går det fram at det ikkje er rutiner for samarbeid mellom fastlegane og helsestasjonen
  • Ved intervju går det frem at det ikkje er rutiner for å vurdere om ei sak skal overførast frå barnevern til sosialtenesta når barneverntiltak opphøyrer
  • Ved intervju går det fram at det ikkje er system for å melde avvik i barnevern- og helsetenestene
  • Ved intervju går det fram at det ikkje er opplærings- eller kompetanseplan for tenestene

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Vurdering av verksemda sitt styringssystem

Tilsynsstyresmaktene vurderer at det ved tilsynet er avdekka svakheiter i styringssystemet i Skodje kommune. Kravet til internkontroll inneber at kommunen si leiing har ansvar for å sikre at lovkrava i sosial-, helse- og barnevernlovgivninga blir etterlevd gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbetringsarbeid.

Under tilsynet er det avdekka svakheiter knytta til barneverntenesta si sakshandsaming, herunder mellom anna undersøkingar og iverksetting av vedtak om hjelpetiltak. Det er svakheiter knytta til utarbeiding av tiltaks- og omsorgsplanar, og evaluering av tenester/tiltak i barneverntenesta.

Det er vidare avdekka svakheiter knytta til legane si deltaking i tverrfagleg møter, og det er heller ikkje rutinar for samarbeid mellom helsestasjon og fastlegar.

Når det gjeld tilbakemelding frå helsestasjon kor barnevernet ber om opplysningar er det avdekka svakheiter om at det kan gå lang tid før helsestasjonen svarar, og at det i nokre tilfelle kan vere for høg terskel for at helsestasjonen melder bekymring til barnevernet.

8. Dokumentgrunnlag

Dokumentasjon frå kommunen/bydelen knytt til dagleg drift og andre relevante høve, innsendt i samband med førebuinga av revisjonen:

  • Kommunen sine internettsider
  • Budsjett 2008/Økonomiplan 2008-2011
  • Opptrappingsplan for psykisk helse 2007-2010
  • Årsmelding 2006
  • Brosjyre om familierettleiing
  • Arbeidsavtale og leiaravtale for einingsleiar
  • Samarbeidsavtale mellom foreldre-barnehage-barneverntenesta
  • Samtykkeskjema for innhenting av opplysninger
  • Rutiner for undersøking av melding
  • Verktyliste for kartlegging av barnet og familien sin situasjon
  • Retningslinjer for samarbeid mellom barnehagane og barneverntenesta i Skodje kommune
  • Retningslinjer for samarbeid mellom barneverntenesta og helsestasjon
  • Retningslinjer for samarbeid mellom sosial- og psykiatritenesta
  • Retningslinjer for samarbeid mellom barnevern- og psykiatritenesta
  • Tilsynsførarrapport
  • Sjekkliste første møte med familien
  • Samleskjema pr. mnd for avvik til einingsleiar
  • Avviksskjema for kuratorar
  • Møtestruktur mellom sosialtenesta og barnevernet
  • Meldingsrutinar
  • Samtykkeskjema for personar over 16 år
  • Samtykkeskjema for personar mellom 18-23 år
  • Mottaksskjema for munnlege meldingar
  • Delegasjon av mynde
  • Delegasjon av mynde
  • Prosedyrehandbok for sosialtenesta
  • Prosedyre: samarbeidsavtale mellom helsestasjon/skolehelsetjenesten og fastlegane
  • Årsmelding 2007 – familierettleiar
  • Brosjyre – familierettleiar
  • Informasjonsskriv om skolehelsetenesten
  • Årsmelding 2007 frå helseavdelinga– helsesøstertenesten/førebyggande helsearbeid
  • Brosjyre: tverrfagleg samarbeid for barn og unge i Skodje
  • Årsrapport 2006
  • Årsmelding 2007

Dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • 7 mapper frå skolehelsetenesten og familierettleiar
  • 1 sak frå psykisk helseteneste for vaksne
  • 3 saker frå sosialtenesta
  • 7 saker frå barnevernet
  • Delegasjonsreglement
  • Prosedyrehandbok for barneverntenesta
  • Avviksskjema for helsetenesta

Tilsynet fekk også tilgang til barneverntenesta sitt saksbehandlingsverkty Familia

Korrespondanse mellom kommunen/bydelen og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn datert og sendt 31.01.08
  • Brev til Skodje kommune med program for tilsynsdagene, datert 12.05.08.
  • Diverse e-postar mellom tilsynsstyresmakta ved revisjonsleiar og kommunen sin kontaktperson

9. Deltakarar ved tilsynet

I tabellen under er det gitt ei oversikt over deltakarane på opningsmøtet og sluttmøtet, og over personar som vart intervjua.

Deltakere ved tilsynet

Namn

Funksjon / stilling

Opningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Lars Lona

Kommuneoverlege/einingleiar helsesenteret

X

X

X

Stein Drage

Ruskonsulent

X

   

Synnøve Solevågseide

Barnevernkonsulent

X

 

X

Arnhild Skjeggestad

Psykiatrisk sykepleier

X

X

X

Anne Marie Engeset

Sosialkonsulent

X

X

X

Camilla Hildre

Barnevernkonsulent

X

X

X

Kjell Bjørdal

Rådmann

X

X

X

Marit Heggen Stokke

Einingsleiar

X

X

X

Ragnhild Kaldhussæter

Leiande helsesyster

X

X

X

Mildrid Balstad Wold

Helsesøster

X

 

X

Anne Line Dahl Jerstad

Familieveileder

X

X

X

Modolf Hareide

Ordførar

X

   

Edith Eidheim

Ruskons/prosjektleiar/Nav

   

X

Hedvig Solbakken

Turnuslege

 

X

 


Fra tilsynsstyresmaktene deltok:
Revisjonsleiar, rådgivar Gro-Malén Brønnestad
Revisor, rådgivar Åse Elin Hansen
Revisor, rådgivar Aase Årsbog Dyrset

Deltakarar på formøtet i Skodje kommune den 06.03.08:
Lars Lona, kommuneoverlege
Ragnhild Kaldhussæter, leiande helsesyster
Kjell Bjørdal, rådmann
Marit Heggen Stokke, einingsleiar barnevern-, sosial, fritid og flyktning
Frå tilsynsstyresmaktene deltok dei same personane som på opning- og sluttmøtet.