Helsetilsynet

Sammendrag

Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal gjennomførte i perioden 31.01.08 – 02.07.08 tilsyn med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til barn i Rindal kommune.

Tilsynet omfattet tjenester og tiltak til utsatte barn i skolepliktig alder og ved overgangen fra barn til voksen. Tilsynet undersøkte om de tre kommunale tjenestene ved behov samarbeider om å gi utsatte barn rette tiltak og tjenester til rett tid.

Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 initiert av Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn.

Systemrevisjonen omfattet følgende områder i Rindal kommune:

  • Enhet for sosial og barnevern
  • Enhet for helse
  • Enhet pleie- og omsorg

Tilsynet avdekket et avvik og det ble gitt en merknad jfr. rapportens kapittel 5.

Avvik 1

Rindal kommune har ikke tilstrekkelige system som til enhver tid sikrer samarbeid mellom barnevern- og helsetjenesten slik at utsatte barn får nødvendig hjelp til rett tid

Merknad 1

Rindal kommune har et forbedringspotensiale når det gjelder å gjøre ansatte kjent med sosialtjenestens særskilte klargjøringsansvar

Tilsynsmyndigheten registrerer at utfordringer knyttet til samarbeidet mellom helse- og barneverntjenesten har vært kjent for kommunens ledelse over lengre tid, og at ulike tiltak har vært iverksatt uten at disse har hatt ønsket virkning.

På bakgrunn av disse utfordringene har kommunen i 2007 bl.a. iverksatt prosjektet ”Flink med folk”, hvor formålet er en generell bedring av samarbeidet mellom flere kommunale tjenester.

Det foreligger etter tilsynsmyndighetens vurdering fortsatt konkrete utfordringer knyttet til samarbeid mellom helse- og barneverntjenesten i Rindal kommune.

Kommunen har tillagt enkelte ledere i helsetjenesten ansvar for oppgaver uten at det er klart hva innholdet i ansvaret innebærer.

Videre er det varierende oppfatninger i tjenestene for når det skal meldes avvik og hva som er å anse som avvik. Det varierer også fra den enkelte tjeneste hvordan oppfølging av avvik blir ivaretatt.

Gro-Malén Brønnestad
revisjonsleder

Aase Årsbog Dyrset
revisor

1. Innledning

Rapporten er utarbeidet etter systemrevisjon i perioden 31.01.08 – 02.07.08 gjennomført av Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal. Tilsynet er en del av et landsomfattende tilsyn i 2008 med kommunale barnevern-, helse- og sosialtjenester til utsatte barn i skolepliktig alder og med overgangen av ansvaret for tjenester fra kommunalt barnevern til kommunal sosialtjeneste ved 18 eller 23 års alder.

Dette tilsynet omfatter både barneverntjenester etter barnevernloven og sosialtjenester etter sosialtjenesteloven som er underlagt tilsyn av Fylkesmannen samt helsetjenester etter helselovgivningen som er underlagt tilsyn av Helsetilsynet i fylket. Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket har oppnevnt et felles tilsynslag for å gjennomføre tilsynet. Foreliggende rapport er utarbeidet i felleskap, og oppfølgning av eventuelle avvik vil bli koordinert av Fylkesmannen og Helsetilsynet i fylket.

Svikt oppstår ofte der flere tjenester og lovverk har tilgrensende eller overlappende formål og oppgaver. Barne- og likestillingsdepartementet og Statens helsetilsyn har tilsynserfaring som tilsier at oppmerksomhet må rettes mot tjenester til de brukere som har behov for samordnete tjenester. De barna som har behov for tjenester fra barnevern, helsetjenester og/eller sosialtjenester er sårbare og barna kan få sin situasjon betydelig forverret hvis kommunene ikke klarer å møte behovene og rettighetene deres på en helhetlig måte.

Formålet med en systemrevisjon er å vurdere om virksomheten, gjennom sin internkontroll, ivaretar ulike krav i lovgivningen. Revisjonen omfatter undersøkelse om:

  • hvilke tiltak virksomheten har for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av lovgivningen innenfor de tema tilsynet omfatter
  • tiltakene følges opp i praksis og om nødvendig korrigeres
  • tiltakene er tilstrekkelige for å sikre at lovgivningen overholdes

En systemrevisjon gjennomføres ved granskning av dokumenter, ved intervjuer og andre undersøkelser.

Som ledd i forberedelsene til tilsynet ble det sendt ut spørreskjema til eksterne instanser for å få et helhetlig bilde av hvilken samhandling som blir foretatt mellom kommunen og instansene. Eksterne instanser som mottok spørreskjema var PPT, skoler og fastleger.

I tillegg ble Bufetat ved fagteam i Molde kontaktet pr telefon.

Rapporten omhandler eventuelle avvik og merknader som er avdekket under revisjonen og gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av virksomhetens arbeid innenfor de områder tilsynet omfattet.

Avvik er mangel på oppfyllelse av krav gitt i eller i medhold av lov eller forskrift

Merknad er forhold som ikke er i strid med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift, men der tilsynsmyndigheten finner grunn til å påpeke mulighet for forbedring

2. Beskrivelse av virksomheten - spesielle forhold

Rindal kommune er organisert med flat struktur. Lederteamet består av rådmann, økonomisjef og kontorsjef. I stab er et sekretærkorps og ei økonomiavdeling.

Tjenesteproduksjonen er organisert i 15 enheter.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfattet følgende aktiviteter:

Revisjonsvarsel ble utsendt 31.01.08. Oversikt over dokumenter virksomheten har oversendt i forbindelse med tilsynet er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte ble avholdt 29.02.08. Liste over deltakere på formøtet er gitt i kapittel 8.

Åpningsmøte ble avholdt 06.05.08.

Intervjuer

9 personer ble intervjuet.

Oversikt over dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte ble avholdt 08.05.08.

4. Hva tilsynet omfattet

Tilsynet omfattet undersøkelse av om kommunens helse- sosial og barneverntjenester, som har kontakt med utsatte barn og unge i skolepliktig alder, sikrer at de får nødvendig og rett hjelp til rett tid og på en samordnet måte. Tilsynet omfattet også undersøkelse av om barnevern- og sosialtjenesten samarbeider om tilrettelegging av overgangen mellom de to tjenestene ved 18 – 23 år. Dette ble gjort ved å undersøke om det fra kommunenes side legges til rette for at tjenestene gir nødvendig hjelp etter lovgivningen, og om kommunen sikrer dette ved oppfølgning og kontroll av om kommunens praksis er i samsvar med dens plikter.

Tilsynet undersøkte nærmere om tjenestene og utøverne hadde tilstrekkelig kunnskap om hverandres oppgaver, rammer og tjenestetilbud slik at de ved behov samarbeider om å fange opp og utrede de utsatte barna.

Videre omfattet tilsynet undersøkelse av om tjenestene i tilstrekkelig grad bruker og informerer hverandre og samarbeider når det er behov for det. Som en del av dette ble det underøkt om det fantes rutiner for samarbeid, faste møtetidspunkt, klar og kjent oppgavefordeling og lignende. Det ble undersøkt om det gjennomføres medisinske undersøkelser ved behov, og om sosialtjenesten vurderer behov for kontakt med barnevernet i saker der sosialtjenestene yter stønad eller bistand til familier.

Det ble videre undersøkt om de tre kommunale tjenestene ivaretar individuell planlegging ved utarbeidelse av henholdsvis tiltaksplaner etter barnevernloven og individuelle planer etter helse- og sosiallovgivningen. Tilsynet undersøkte også om de tre tjenestene ved behov samarbeider om tilrettelegging og gjennomføring individuelle planer og tiltaksplaner.

Tilsynet omfattet om de samlede tjenestene og tiltakene til det enkelte barn blir kontinuerlig evaluert. Det ble undersøkt nærmere om evalueringene omfatter om barn og foreldre medvirker ved evalueringer av tjenester og tiltak, om man møtes som avtalt, om de ressurser som er besluttet brukt faktisk settes inn, om det er klart hvem som har påtatt seg ansvar for hvilke oppgaver, konsekvenser av omorganiseringer og oppgaveendringer og om man har nådd de mål som var utgangspunktet for samarbeidet.

Tilsynet undersøkte videre om kommunene i god tid forbereder, og ved behov gjennomfører, overgang fra barnevern til sosialtjeneste ved 18 – 23 års alder sammen med den aktuelle ungdommen

Tilsynet undersøkte om og på hvilken måte kommunens ledelse følger med på at tjenestene samarbeider om utsatte barn og overgangen mellom barnevern og sosialtjeneste. Det ble for eksempel undersøkt om kommunen overvåker at vedtatte tiltak, prosedyrer og oppgavefordeling er gjennomført i praksis, om tjenestene har så god kjennskap til hverandre at de bruker hverandre ved behov, om det er vurdert hvilke områder i samarbeidet som er sårbare for svikt, og om de overvåker om tjenestene fungerer som forutsatt og at tiltaksplaner og individuelle planer evalueres. Det ble også sett på om kommunen har oversikt over klager på de tre tjenestene og anvender disse til forbedring av tjenestene.

Tilsynet undersøkte om kommunen har lagt til rette, ved ansettelser, kartlegging av ansattes kompetanse, opplæringstiltak og lignende, for at ansatte i de tre tjenestene har tilstrekkelig kompetanse til å kunne samarbeide ved behov. Det ble også undersøkt om det er tilrettelagt for bruk av kvalifiserte tolker når det er nødvendig.

Tilsynet undersøkte om kommunen har dokumentasjonssystemer som ivaretar behovet for informasjon om tjenester og tiltak som grunnlag for samarbeid mellom tjenestene.

5. Funn

Avvik 1:

Rindal kommune har ikke tilstrekkelige system som til enhver tid sikrer samarbeid mellom barnevern- og helsetjenesten slik at utsatte barn får nødvendig hjelp til rett tid

Avvik fra følgende myndighetskrav:

  • Lov om barneverntjenester §§ 3-1, 3-2, 2.ledd og § 4-3
  • Kommunehelsetjenesteloven § 1-3, 2. ledd nr. 1, § 1-4, 2. ledd
  • Helsepersonelloven § 33, 1. ledd
  • Forskrift om kommunenes helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjon- og skolehelsetjenesten § 2-1, 3. ledd
  • Forskrift om fastlegeordningen i kommunene § 11
  • Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester § 4
  • Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten § 4

Avviket bygger på følgende:

  •  Ved flere intervju kommer det frem at samarbeidet mellom barnevernet og skolehelsetjenesten oppleves som problematisk i enkelte tilfeller i fasen hvor utsatte barn skal fanges opp av tjenesteapparatet. Det opplyses om at en følge av dette er at det er fare for at utsatte barn ikke vil få rett tjeneste til rett tid
  •  I dokumentet ”Handlingsprogram med økonomiplan 2008-2011, Årsbudsjett 2008” uttaler kommunen på programområde 71 som gjelder helsestasjon, at det er et utviklingsmål og tiltak å bedre samarbeidet mellom helsestasjon, psykisk helsetjeneste og barnevern
  • I samme dokument på programområde 82 som gjelder barneverntjenesten, uttaler kommunen at det er et utviklingsmål og tiltak å jobbe med å få på plass et fora med mulighet for diskusjon av bekymringssaker. Barneverntjenesten skal bidra til å utvikle og styrke det tverrfaglige samarbeidet i kommunen. Videre skal det informeres om barneverntjenestens arbeid til samarbeidsinstanser; helsestasjon, skole og barnehage
  •  I Årsmelding for Rindal kommune for 2007 er det satt opp som mål for barneverntjenesten at det skal gjennomføres minst 2 årlige møter med helsestasjon, skole og barnehage for å styrke det tverrfaglige arbeidet. Status på arbeidet: nei.
  • Det samme målet var oppgitt i årsmeldingen for 2006, hvor status også der var nei.
  •  I forvaltningsrevisjons rapport utarbeidet av distriktsrevisjon Nordmøre fra februar 2007 anbefales det at det forebyggende og tverrfaglige samarbeidet barneverntjenesten har pr i dag prioriteres og videreutvikles
  • Ved flere intervju etterlyses det behov for bedre samordning av kommunale tiltak til utsatte barn i fange opp fasen
  • Ved intervju kommer det frem at det ikke foreligger skriftlige prosedyrer for samarbeid mellom barnevern- og helsetjenesten når det gjelder utsatte barn
  • Av internt dokument datert 23.02.2007 som gjelder ansvars- og oppgavedeling i legekontoret/helseenheten, fremgår det hva det administrative ansvaret innebærer, bla ansvar for samarbeid med andre relevante enheter i kommunen. Ved intervju kommer det frem at enkelte ledere i helsetjenesten anser ansvarsområdene som uklare. Enkelte ledere innenfor helsetjenesten er tillagt oppgaver med administrativ og koordinerende funksjon uten at innholdet i oppgavene er klargjort og blir etterlevd
  • Ved intervju kommer det frem at det tidvis er sen tilbakemelding fra lege når barnevernet ber om å få utlevert opplysninger i undersøkelsesfasen. I flere saker har det vært nødvendig å purre for å få opplysninger legetjenesten er pålagt å utlevere. Ved gjennomgang av saksmapper kommer det fram i to saker fra barnevernet, at barnevernet har gitt pålegg om utlevering av opplysninger men hvor henvendelsen har blitt liggende ubesvart hos lege. I det ene tilfellet ble henvendelsen liggende i 6 uker.
  • Ved intervju kommer det frem at det er varierende oppfatning i tjenestene for når det skal meldes avvik, hva som er å anse som et avvik og oppfølging av meldte avvik
  • Av kommunens halvårsrapportering til fylkesmannen pr. 31.12.07 går det frem at internkontroll på barnevernssiden er under arbeid

Merknad 1:

Rindal kommune har et forbedringspotensiale når det gjelder å gjøre ansatte kjent med sosialtjenestens særskilte klargjøringsansvar

Merknaden er bygget på følgende:

  • Ved intervju kommer det frem at ansatte i de øvrige tjenestene i varierende grad er kjent med sosialtjenestens særlige ansvar for å klargjøre forhold hvor det er uklarhet eller uenighet om hvor ansvar for personer med særlig hjelpebehov ligger

6. Regelverk

  • lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 nr. 100 (bvl.)
  • lov om helsetjenesten i kommunene av 19. november 1982 nr. 66 (khl.)
  • lov om sosiale tjenester mv av 13. desember 1991 nr. 81 (sotjl.)
  • forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005 nr. 1584
  • forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten av 20. desember 2002 nr. 1731
  • forskrift om kommunens helsefremmende og forebyggende virksomhet i helsestasjon og skolehelsetjenesten av 3. april 2003 nr 450 (forskrift om helsestasjon og skolehelsetj.)
  • forskrift av 23. desember 2004 nr 1837 om individuell plan etter helselovgivningen og sosialtjenesteloven
  • lov om pasientrettigheter av 2. juli 1999 nr 63 (pasientrettighetsloven - pasrl.)
  • lov om helsepersonell mv av 2. juli 1999 nr 64 (helsepersonelloven – hlspl.)
  • lov om statlig tilsyn med helsetjenesten av 30. mars 1984 nr 15 (tilsynsloven)
  • forskrift om fastlegeordningen i kommunene av 14. april 2000 nr. 328.
  • forskrift om pasientjournal av 21. desember 2000 nr. 1385
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 2. oktober 1967 (forvaltningsloven)
  • lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr 107 (kommuneloven – koml.)
  • lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr 20

7. Vurdering av virksomhetens styringssystem

Tilsynsmyndigheten vurderer at det ved tilsynet er avdekket svakheter i styringssystemet i Rindal kommune. Kravet til internkontroll innebærer at kommunens ledelse har ansvar for å sikre etterlevelse av sosial- helse og barnevernlovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedringsarbeid.

Tilsynsmyndigheten registrerer at utfordringer knyttet til samarbeidet mellom helse- og barneverntjenesten har vært kjent for kommunens ledelse over lengre tid, og at ulike tiltak har vært iverksatt uten at disse har hatt ønsket virkning.

På bakgrunn av disse utfordringene har kommunen i 2007 bl.a iverksatt prosjektet ”Flink med folk”, hvor formålet er en generell bedring av samarbeidet mellom flere kommunale tjenester.

Det foreligger etter tilsynsmyndighetens vurdering fortsatt konkrete utfordringer knyttet til samarbeid mellom helse- og barneverntjenesten i Rindal kommune.

Kommunen har tillagt enkelte ledere i helsetjenesten ansvar for oppgaver uten at det er klart for disse hva innholdet i ansvaret innebærer.

Videre er det varierende oppfatninger i tjenestene for når det skal meldes avvik og hva som er å anse som avvik. Det varierer også fra den enkelte tjeneste hvordan oppfølging av avvik blir ivaretatt.

8. Dokumentunderlag

Virksomhetens egen dokumentasjon knyttet til den daglige drift og andre forhold av betydning som ble oversendt under forberedelsen av revisjonen:

  • Organisasjonskart
  • Handlingsprogram med økonomiplan 2008-2011 og årsbudsjett 2008
  • Foreløpig årsmelding for Rindal kommune 2007
  • Årsmelding 2007 for Rindal kommune
  • Årsmelding 2006
  • Forvaltningsrevisjonsrapport ”Barnevernet i Rindal kommune, kvalitet og ressursbruk”, fra februar 2007
  • Internt dokument: ”Forvaltningsrevisjon – barnevern – orientering til kommunestyret”
  • Saksfremlegg: ”Organisering av barnevernet i Rindal. Forholdet til NAV”
  • Prosjekt ”Flink med folk”- samarbeid med RO
  • Plan for psykisk helsearbeid Rindal kommune 2007 – 2010
  • Delegasjonsreglement for Rindal kommune
  • Kommunens nettsider
  • Avtale mellom BUP- poliklinikk Orkdal og Rindal kommune
  • Orienteringsskriv fra helsestasjon- og skolehelsetjeneste – innsyn i journal
  • Samtykkeskjema til tverrfaglig samarbeid – Rindal helsestasjon
  • Invitasjon til foreldre/elever – samtale med helsesøster
  • Informasjonsskriv om skolehelsetjenesten, skriv om treffetider
  • Verneombud og arbeidsmiljøutvalg i Rindal kommune
  • Avviksbehandling
  • Internkontrollrunder
  • Internt dokument – etatsleder på helseområdet
  • Overordna mål for organisasjonen Rindal kommune
  • Registreringsskjema for delegerte saker til rådmann/livsløpskomité
  • Saksfremlegg – rullering handlingsdel opplæringsplan 2008
  • Funksjonsbeskrivelse sosialleder
  • Diverse rutiner ved søknad om økonomisk sosialhjelp og søknadsskjema
  • Avtale om medfinansiering m.v vedrørende arbeidsmarkedstiltaket ”varig tilrettelagt arbeid”
  • Samhandlingsavtale mellom rusbehandling Midt-Norge HF og kommunene i Midt-Norge
  • Introduksjonsprogram for ansatte Rindal kommune
  • Retningslinjer for omsorgslønn for Rindal kommune
  • Prosedyre for opplæring av nyansatte ved sosialtjenesten
  • Diverse rutiner for barnevern- og sosialtjenesten
  • Søknadsskjema individuell plan
  • Diverse dokumentasjon vedrørende avlastning,støttekontakt og omsorgslønn
  • Rutiner for undersøkelsessaker i barneverntjenesten/midlertidige vedtak i akuttsituasjoner/flytskjema for saksbehandling i barneverntjenesten
  • Samarbeidsrutiner kommuner/fylkeskommune – fosterhjem
  • Rutiner familieråd
  • Forslag til skriftlige rutiner v/henvisning til barne- og ungdomspsykiatrien
  • Fosterhjemsavtale
  • Registreringsskjema for barnevernsak
  • Skjema ”første samtale-undersøkelsessak”, ”fremdriftsplan undersøkelsessak”
  • Diverse dokumentasjon vedrørende fosterhjem

Dokumentasjon som ble gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Søknadsskjema for psykisk helsetjeneste i Rindal kommune
  • Brosjyre tverrfaglig gruppe
  • Møtereferat vedrørende rehabiliteringsplanen, spesielt ifht individuell plan
  • Individuell plan med samtykkeskjema
  • Veileder for individuell plan
  • Siste møtereferat fra prosjektet ”Flink med folk”
  • Bekymringsmelding til psykisk helsetjeneste
  • 4 journaler fra skolehelsetjenesten
  • 2 saksmapper fra sosial/barnevern vedrørende overgang
  • 4 saksmapper fra sosialtjenesten
  • 11 saksmapper fra barneverntjenesten
  • Tilsynet fikk også tilgang til kommunens intranett

Korrespondanse mellom virksomheten og tilsynsmyndighetene:

  • Varsel om tilsyn datert 31.01.08
  • Oversendelse av dokumentasjon fra kommunen mottatt den 04.04.08
  • Brev til Rindal kommune med program for tilsynsdagene datert 10.04.08
  • Diverse e-poster mellom kommunen v/kontaktperson og revisjonsleder

9. Deltakere ved tilsynet

I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakerne på åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet.

Deltakere ved tilsynet

Navn

Funksjon / stilling

Åpningsmøte

Intervju

Sluttmøte

Bjarne Nordlund

Rådmann

X

X

X

Janne Bolme

Fung. Sosial- og barnevernleder

X

X

X

Eli Sellie

Ledende helsesøster

X

X

X

Halina Irlina

Kommunelege 2

X

X

X

Hanne Ødegård

Sosial- og barnevernkurator

X

X

X

Camilla Hyttebakk

Sosial- og barnevernkurator

X

X

X

Ola Sellie

Pleie- og omsorgsleder

X

X

 

Marit Aune Dønnem

Helseleder

X

X

X

Jorunn Rye

Fagleder psykiatritjenesten

 

X

X

Fra tilsynsmyndighetene deltok:
Revisjonsleder Gro-Malén Brønnestad
Revisor Aase Årsbog Dyrset
Revisor Åse Hansen

Deltakere på formøtet i Rindal kommune den 29.02.08:

Bjarne Nordlund, rådmann
Marit Aune Dønnem, helseleder
Eli Sellie, ledende helsesøster
Janne Bolme, fungerende sosial- og barnevernleder
Ola Lilleholt, kommunelege
Fra tilsynsmyndigheten deltok samme personer som på åpnings- og sluttmøtet