Tilbakemelding på virksomhetstilsyn - Stikkprøvetilsyn med kommunens saksbehandling - avlastningstiltak til eldre i Gjemnes kommune 2010

Det vises til vårt brev av 11.02.10 og 30.08.10 hvor Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal med hjemmel i sosialtjenesteloven § 2-6 og kommunehelsetjenesteloven § 6-3, varslet tilsyn med tjenesten til eldre om kommunens saksbehandling ved søknad om avlastning til eldre.

Formål med tilsynet og hva tilsynet har undersøkt

Formålet med tilsynet er å undersøke at kommunen ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven eller som del av grunnlag for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven. Tilsynet er avgrenset til å gjelde saksbehandlingen ved tildeling av avlastning for omsorgsytere til eldre.

Tilsynet er en del av den fireårige satsningen på tilsyn med tjenester til eldre, som ble initiert av Statens helsetilsyn og som skal finne sted i 2009 —2 012. Satsningen omfatter helse- og sosialtjenester til eldre mennesker med sammensatte behov.

Tilsynet er gjennomført som dokumentgranskning, det vil si gjennomgang av tilsendte dokumenter. Fylkesmannen og helsetilsynet ba om å få tilsendt inntil 20 saker behandlet etter sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2 og kommunehelsetjenesteloven § 2-1.

Fra Gjemnes kommune har vi mottatt 5 saker om korttidsopphold i sykehjem. Vi har ikke mottatt noen saker som gjelder avlastningsplasser til eldre.

Tilsynet har undersøkt om saksbehandlingen er i samsvar med kravene i forvaltningsloven og sosialtjenesteloven når det gjelder saksutredning og individuell vurdering av omsorgsyter og hjelpetrengende sitt behov. Videre om kravene til utforming av vedtakene er ivaretatt når det gjelder begrunnelse, innhold og informasjon om klage.

Hva tilsynet omfattet

Tilsynsmyndigheten har ved gjennomgang av sakene sett på:

Om kommunen utreder sakene så godt som mulig før vedtak treffes jfr. forvaltningsloven § 17. Hensyn bak utredningsplikten er å bidra til at vedtak blir truffet på riktig grunnlag, og for å motvirke at utilstrekkelig og gale opplysninger blir lagt til grunn. I en slik utredning vil en rekke forhold være relevant å kartlegge, herunder blant annet hjelpetrengende/omsorgsmottakers omsorgsbehov, omsorgsarbeidets tyngde, pårørende/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning, bosituasjonifysiske hindringer, nettverk/annen avlastning, andre bistandstiltak, tidligere tjenester og helsesvikt som utløser særlige bistandsbehov. Inn under utredningsplikten kommer også at parten har rett til å medvirke ved utformingen av tjenestetilbudet jf. pasientrettighetsloven § 3-1, sosialtjenesteloven § 8-4 og kvalitetsforskriften § 3 første ledd. Slik medvirkning kan skje ved at hjelpetrengendes ønsker og synspunkter innhentes og at pårørende/omsorgsyters ønsker og synspunkter innhentes.

Om kommunens avgjørelser er truffet på grunnlag av en individuell og konkret vurdering av om vilkårene for hjelp er oppfylt. Både pårørendes og omsorgsyters situasjon og avlastningsbehov skal vurderes, herunder vurdering av omsorgsarbeidet, at pårørendes/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning er vurdert, og at det ikke er lagt vekt på utenforliggende hensyn i skjønnsutøvelsen.

Om kommunens vedtak er fattet i samsvar med kravene som fremgår i forvaltningslovens kapittel V. Herunder opplysning om utfall av søknaden (innvilget/delvis innvilget/avslått/annen tjeneste innvilget) , om vedtaket er begrunnet, hvilke regler vedtaket bygger på, om de faktiske forhold er beskrevet, kommunens skjønnsutøvelse, opplysning om klageadgang, ved innvilgende vedtak; hva som ytes, når og hvor lenge.

Egenbetaling for opphold i institusjon er i dette tilsynet ikke et sentralt element.

Etter en gjennomgang av de tilsendte sakene har Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal følgende merknader:

Forsvarlig utredning

I 4 av 5 saker er det søkt om avlastning, mens bruker har fått innvilget korttidsopphold i samtlige. I 1 av 5 saker er det krysset av i skjemaet for søknad om avlastning, mens det av begrunnelsen for søknaden fremgår at man søker om korttidsopphold. Ikke i noen av sakene var omsorgsbyrde og omsorgsbehov utredet fra kommunens side. I en sak går det ikke frem hvorvidt kommunen har forsøkt å avklare om det er korttidsopphold eller avlastning som er omsøkt. Det fremgår ikke av underretningen om vedtaket, om søknaden er helt eller delvis innvilget, eventuelt avslått jfr. forvaltningsloven § 27.

Tilsynsmyndigheten har merket seg at det i 2 av 5 saker lå ved en IPLOS profil. Denne er imidlertid utarbeidet etter at vedtaket ble truffet, og utgjør således ikke en del av saksutredelsen.

Som følge av at sakene ikke er utredet fra kommunen, er det vanskelig å vurdere hvorvidt det skulle vært innvilget avlastning eller ikke. Det er imidlertid på det rene at i alle fall 4 av 5 saker skulle vært behandlet som rene søknader om avlastning. I 1 av 5 saker var det i søknaden vist til behov både hos omsorgsyter og omsorgsmottaker. I forhold til sistnevnte sak vil behovene overlappe ettersom både omsorgsyter og omsorgsmottaker vil ha behov for hjelp. Siden tjenester etter sosialtjenesteloven er subsidiære, har kommunen anledning til å ta med vurdering av behovet for avlastning som
en del av tildelingsgrunnlaget for korttidsopphold. Imidlertid var denne saken så mangelfullt utredet at det ikke er grunnlag for å vurdere hvorvidt rett tjeneste er innvilget eller ikke.

Tilsynsmyndigheten vil understreke at en vurdering av omsorgsbyrde og omsorgsbehov er sentralt for å kunne vurdere om avlastning er riktig tjeneste eller ikke. Ved tjenesteyting i form av korttidsopphold er det helsemessige forhold på omsorgsyters side som er avgjørende for tjenesten. Avlastning etter sosialtjenesteloven er en tjeneste som gis av hensyn til pårørende eller andre som utfører særlig krevende omsorgsarbeid. Det kan være vanskelig å trekke et klart skille mellom sosiale tjenester og helsetjenester. Det må derfor foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfelle på bakgrunn av hva som er hovedformålet med oppholdet. I praksis vil det ofte være flere formål bak institusjonsoppholdet. I slike tilfeller kan det da i større grad være opp til kommunens skjønn å avgjøre om oppholdet bør anses
som opphold på helseinstitusjon eller avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven.

I denne sammenheng vises det til sosialtjenesteloven § 4-3 jfr. § 4-2 bokstav b og rundskriv I-1/93 punkt 4.2.2. b), og kommunehelsetjenesteloven § 2-1, 1. ledd jfr. § 1-3, 2. ledd nr. 6 samt brev fra Sosial- og helsedirektoratet av 25.09.2000 til Fylkesmannen i Vestfold.

Begrunnelse av vedtak, innhold og informasjon om klageadgang

Ved gjennomgang av tilsendte saker har kommunen i samtlige saker begrunnet vedtaket med enten "tilgjengelige opplysninger fra egen søknad/familie", "tilgjengelige opplysninger fra egen søknad" eller "ffigjengelige opplysninger fra egen søknad/familie/hjemmesykepleie".

Utover dette fremgår det ingen vurderinger i vedtaket, verken hva angår pårørende eller omsorgyters situasjon og avlastningsbehov. I to av fem vedtak lå det ved en saksutredning, her fremgikk det noe mer, men fortsatt veldig knapt med faktaopplysninger. Det er ikke klart for tilsynsmyndigheten hvorvidt disse opplysningene blir lagt ved vedtaket som sendes søker. Etter vår vurdering vil disse faktaopplysningene uansett være så knappe at vilkåret om at faktiske opplysninger skal fremgå av vedtaket, ikke er oppfylt jfr forvaltningsloven § 25, 2. ledd. Dersom de faktiske forhold er beskrevet av parten selv, vil en henvisning til denne være tilstrekkelig jfr. samme bestemmelse. Tilsynsmyndigheten kan ikke se at dette er tilfelle i de saker vi har fått oversendt.

Det fremgår ikke av underretning om vedtak hvorvidt søknaden er helt eller delvis innvilget, eventuelt avslått jf. forvaltningsloven § 27. Ved avslag på søknad om avlastning, ved delvis innvilgelse, eller innvilgelse av noe annet enn det omsøkte, skal vedtak alltid begrunnes. Det skal der fremgå hvorfor vedkommende ikke oppfyller vilkårene for tjenester, og/eller hvorfor kommunen mener at de tjenestene som tilbys istedenfor vil dekke det nødvendige behovet på en forsvarlig måte. Unntak fra kravet til begrunnelse kan være i de tilfeller hvor den omsøkte tjenesten blir fullt ut innvilget.

I 4 av de 5 sakene var det i begrunnelsen ikke gjort rede for skjønnsutøvelsen. Det er et krav etter forvaltningsloven § 25, 3. ledd å redegjøre for skjønnsutøvelsen dersom søknad om avlastning blir avslått eller delvis innvilget, eller dersom en annen tjeneste enn avlastning er innvilget. Dette innebærer at det skal fremgå hvorfor forvaltningen mener at det i det konkrete tilfellet ikke foreligger forhold som medfører at vilkårene for å motta avlastning er oppfylt.

I 1 av 5 vedtak gikk det frem hvilken type hjelp som ble innvilget, fra hvilken dato hjelpen skulle ytes og hvor lenge hjelpen skulle ytes. I 4 av 5 saker gikk det frem hvilken type hjelp som ble innvilget og fra hvilken dato hjelpen skulle ytes. I 4 av 5 saker ble det tatt forbehold om utskrivelsesdato dersom det av faglige grunner skulle tilsi forlengelse/avkortning av opphold.

Når det gjelder forbehold om forlenging av vedtaket, vil dette etter tilsynsmyndigheten være uproblematisk. Imidlertid fremstår det som problematisk å ta forbehold om avkortning av tjenestetilbudet, særlig når det var søkt om avlastning. I to av sakene gikk det frem at omsorgsyter skulle reise bort, i de to øvrige gikk det frem at omsorgsyter hadde behov for pause. For omsorgsyter vil det skape stor grad av uforutsigbarhet å ikke få vite konkret hva man kan innrette seg etter, og det kan også medføre usikkerhet med tanke på at man aldri vet når omsorgsmottaker kommer tilbake.

Kommunen har ved tildeling av korttidsopphold i en sak vist til sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav d som rettslig grunnlag for vedtaket. Dette er feil, da bestemmelsen utgjør det rettslige grunnlagt for tildeling av avlastningstiltak. Det er et krav i forvaltningsloven § 25 første ledd at begrunnelsen i vedtaket skal vise til de regler som vedtaket bygger på.

I 5 av 5 vedtak ble det opplyst om klageadgangen. I det ene vedtaket som tilstod korttidsopphold men som var hjemlet i sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav d om avlastning, ble det vist til at fylkesmannen var klageinstans. Tilsynsmyndigheten vil vise til at fylkesmannen er klageinstans i saker truffet etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav d jfr. § 4-3, mens helsetilsynet er klageinstans i saker etter kommunehelsetjenesteloven § 2-1 jfr. § 1-3, 2. ledd punkt 6. Det ble ikke opplyst om klagefrist i noen av vedtakene, slik det er et krav om jfr. forvaltningsloven § 27, 3. ledd.

Som nevnt ovenfor er egenbetaling for opphold i institusjon ikke et sentralt element i tilsynet. Det bemerkes likevel at en vesentlig forskjell på avlastning etter sosialtjenesteloven og korttidsopphold etter kommunehelsetjenesteloven er reglene om egenbetaling. Ved korttidsopphold etter kommunehelsetjenesteloven er det anledning til å kreve vederlag/egenbetaling, noe det imidlertid ikke er etter sosialtjenesteloven, jfr. forskrift til sosialtjenesteloven § 8-3 nr. 3. Tilsynsmyndigheten har merket seg at som en naturlig konsekvens av at samtlige vedtak er gitt som korttidsopphold, har også kommunen krevd egenbetaling for tjenesten.

Videre oppfølging av tilsynet

Tilsynsmyndigheten har avdekket alvorlige og gjennomgående mangler ved kommunens saksbehandling. Gjemnes kommune har i sitt brev av 13.10.10 selv påpekt at kommunens saksbehandling ikke er tilfredsstillende, og at det er ønskelig å øke kompetansen til  saksbehandlere i slike saker. Gjenmes kommune bes gjøre rede for hvordan den har tenkt å korrigere/følge opp det faktum at kravene til lovlig og forsvarlig saksbehandling i 5 av 5 saker ikke er etterlevd, slik at tilsvarende type feil ikke gjentar seg i fremtiden. Slik redegjørelse oversendes tilsynsmyndigheten innen 31. januar 2011.

Tilsynet er gjennomført av rådgiverne Janne Bjørsnøs og Gro-Malén Brønnestad ved Helsetilsynet og fylkesmannen i Møre og Romsdal.

20.12.2010

Med hilsen

Christian Bjelke
Fylkeslege/direktør

Einar Andersen
seksjonsleder

Kopi : Statens helsetilsyn
Gjemnes kommune