Tilbakemelding på virksomhetstilsyn - Stikkprøvetilsyn med kommunens saksbehandling avlastningstiltak til eldre i Molde kommune 2010

Det vises til vårt brev av 11.02.10 og 30.08.10 hvor Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal med hjemmel i sosialtjenesteloven § 2-6 og kommunehelsetjenesteloven § 6-3, varslet tilsyn med tjenesten til eldre om kommunens saksbehandling ved søknad om avlastning til eldre.

Formål med tilsynet og hva tilsynet har undersøkt

Formålet med tilsynet er å undersøke at kommunen ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven eller som del av grunnlag for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven. Tilsynet er avgrenset til å' gjelde saksbehandlingen ved tildeling av avlastning for omsorgsytere til eldre.

Tilsynet er en del av den fireårige satsningen på tilsyn med tjenester til eldre, som ble initiert av Statens helsetilsyn og som skal finne sted i 2009 — 2012. Satsningen omfatter helse- og sosialtjenester til eldre mennesker med sammensatte behov.

Tilsynet er gjennomført som dokumentgranskning, det vil si gjennomgang av tilsendte dokumenter. Fylkesmannen og helsetilsynet ba om å få tilsendt inntil 20 saker behandlet etter sosialtjenesteloven §§ 4-3 og 4-2 og kommunehelsetjenesteloven § 2-1.

Fra Molde kommune har vi mottatt 18 saker.

I 11 av sakene er det søkt om avlastning. Her har 9 fått innvilget søknaden mens to har fått avslag. De to som har fått avslag har istedenfor fått innvilget korttidsopphold. I 2 av 18 saker er det søkt om korttidsopphold, men innvilget avlastning. 5 av 18 saker er det i tillegg til avlastning, også søkt om enten korttidsopphold/langtidsopphold eller begge deler. Her har 1 fått innvilget søknad om avlastning, 1 har fått innvilget korttidsopphold og 3 har fått avslag på avlastning men er innvilget korttidsopphold.

Tilsynet har undersøkt om saksbehandlingen er i samsvar med kravene i forvaltningsloven og sosialtjenesteloven når det gjelder saksutredning og individuell vurdering av omsorgsyter og hjelpetrengende sitt behov. Videre om kravene til utforming av vedtakene er ivaretatt når det gjelder begrunnelse, innhold og informasjon om klage.

Hva tilsynet omfattet

Tilsynsmyndigheten har ved gjennomgang av sakene sett på:

Om kommunen utreder sakene så godt som mulig før vedtak treffes jfr. forvaltningsloven § 17. Hensyn bak utredningsplikten er å bidra til at vedtak blir truffet på riktig grunnlag, og for å motvirke at utilstrekkelig og gale opplysninger blir lagt til grunn. I en slik utredning vil en rekke forhold være relevant å kartlegge, herunder blant annet hjelpetrengende/omsorgsmottakers omsorgsbehov, omsorgsarbeidets tyngde, pårørende/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning, bosituasjon/fysiske hindringer, nettverklannen avlastning, andre bistandstiltak, tidligere tjenester og helsesvikt som utløser særlige bistandsbehov.

Inn under utredningsplikten kommer også at parten har rett til å medvirke ved utformingen av tjenestetilbudet jf. pasientrettighetsloven § 3-1, sosialtjenesteloven § 8-4 og kvalitetsforskriften § 3 første ledd.

Om kommunens avgjørelser er truffet på grunnlag av en individuell og konkret vurdering av om vilkårene for hjelp er oppfylt. Både pårørendes og omsorgsyters situasjon og avlastningsbehov skal vurderes, herunder vurdering av omsorgsarbeidet, at pårørendes/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning er vurdert, og at det ikke er lagt vekt på utenforliggende hensyn i skjønnsutøvelsen.

Om kommunens vedtak er fattet i samsvar med kravene som fremgår i forvaltningslovens kapittel V. Herunder opplysning om utfall av søknaden (innvilget/delvis innvilget/avslåttiannerftjeneste inriviIget) , om vedtaket er begrunnet, hvilke regler vedtaket bygger på, om de faktiske forhold er beskrevet, kommunens skjønnsutøvelse, opplysning om klageadgang, ved innvilgende vedtak; hva som ytes, når og hvor lenge.

Egenbetaling for opphold i institusjon er i dette tilsynet ikke et sentralt element.

Etter en gjennomgang av de tilsendte sakene har Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal funnet følgende:

Forsvarlig utredning

I 18 av 18 saker har kommunen vurdert omsorgsyters og omsorgsmottakers behov. Imidlertid ser vi at det i en av sakene blir vist til at søknaden kun gjelder avlastningsopphold 14 dager, og det er også det kommunen tar stilling til. Av søknaden går det imidlertid frem at den gjelder både avlastning og korttidsopphold, permanent 14 dager avlastning, 14 dager hjemme. I en annen sak er det søkt om avlastning med 1 måned hjemme, 1 måned i institusjon. Her har kommunen innvilget 2 uker avlastning, og unnlatt å ta stilling til søknaden for øvrig.

Slik tilsynsmyndigheten forstår sakene, har kommunen i to saker delvis innvilget omsøkte tiltak. Kommunen unnlater imidlertid å uttrykkelig ta stilling til om det vil være forsvarlig å ikke imøtekomme søknaden fullt ut. Det er et ulovfestet krav knyttet til sosialtjenesteloven § 4-3 jfr. § 4-2 at tjenester som ytes skal ligge på et forsvarlig nivå i forhold til de behovene som skal dekkes. Når det gjelder
korttidsopphold følger det av kommunehelsetjenesteloven § 2-1 at det skal gis nødvendig helsehjelp. I dette ligger en plikt for kommunen til å holde en helsetjeneste av medisinsk forsvarlig standard.

Tilsynsmyndigheten kan heller ikke se at det er dokumentert hva bakgrunnen for ikke å imøtekomme søknadene er. All den tid slik dokumentasjon ikke finnes, kan det være grunn til å stille spørsmål ved om kommunen har gjort en forsvarlig utredning.

Tilsynsmyndigheten vil understreke at en vurdering av omsorgsbyrde og omsorgsbehov er sentralt for å kunne vurdere om avlastning er riktig tjeneste eller ikke. Ved tjenesteyting i form av korttidsopphold er det helsemessige forhold på omsorgsyters side som er avgjørende for tjenesten. Avlastning etter sosialtjenesteloven er en tjeneste som gis av hensyn til pårørende eller andre som utfører særlig krevende omsorgsarbeid. Det kan være vanskelig å trekke et klart skille mellom sosiale tjenester og helsetjenester. Det må derfor foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfelle hva som er hovedformålet med oppholdet. I praksis vil det ofte være flere formål bak institusjonsoppholdet. I slike tilfeller kan det da i større grad være opp til kommunens skjønn å avgjøre om oppholdet bør anses som opphold på helseinstitusjon eller avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven.

I denne sammenheng vises det til sosialtjenesteloven § 4-3 jfr. § 4-2 bokstav b og rundskriv I-1/93 punkt 4.2.2. b) og kommunehelsetjenesteloven § 2-1, 1. ledd jfr. § 1-3, 2. ledd nr. 6 samt brev fra Sosial- og helsedepartementet av 25.09.2000 til Fylkesmannen i Vestfold.

Begrunnelse av vedtak, innhold og informasjon om klageadgang

I 3 av 18 saker er det vist til feil hjemmelsgrunnlag for vedtaket. I to av sakene er det søkt om og innvilget avlastningstiltak. Her er det vist til kommunehelsetjenesteloven § 2-1, første ledd jf. § 1-3 annet ledd nr. 6 som hjemmelsgrunnlag. I den andre saken er det gitt avslag på søknad om avlastning under henvisning til de samme bestemmelser i kommunehelsetjenesteloven.

Når det gjelder behandling av søknad om avlastning, skal vurderingen skje etter sosialtjenesteloven § 4-2 bokstav b jfr. § 4-3, mens ved søknad om korttidsopphold skal vurderingen skje etter kommunehelsetjenesteloven § 2-1 første ledd jfr. § 1-3, 2. ledd nr. 6. I 18 av 18 saker er det opplyst om klageadgang og klagefrist. I 2 av 18 saker er det vist til feil klageinstans. I saker om avlastning er fylkesmannen klageinstans jfr. sosialtjenesteloven § 8-6, mens helsetilsynet i fylket er klageinstans i saker etter kommunehelsetjenesteloven jfr. kommunehelsetjenesteloven § 2-4, annet ledd.
I 2 av 18 saker (omtalt ovenfor) er det søkt om mer enn hva som er innvilget, og kommunen har unnlatt å gi avslag på det som ikke er innvilget.

Tilsynsmyndigheten vil vise til at dersom kommunen mottar en søknad om flere tjenester, må det tas stilling til samtlige søknadspunkter. Eventuelt må det i vedtaket vises til at de øvrige omsøkte tjenester vil bli behandlet i annet vedtak. Dersom kommunen ikke tar stilling til alle søknadspunkter, medfører det at det ikke foreligger et formelt avslag og dermed er det heller ikke mulig å klage over avslaget jfr. forvaltningsloven § 28 flg. Dersom kommunen har hatt kontakt med søker og søknadsperioden har blitt endret, er det viktig at dette fremkommer av vedtaket. Hvis det er søkt om tjenester i en gitt periode, vil
det være å anse som et delvis avslag/delvis innvilgelse dersom ikke søknaden imøtekommes fullt ut.

Molde kommune har laget en tabell over oversendte saker i forbindelse med tilsynet. 

Tilsynsmyndigheten merker seg at det i en sak er søkt om korttidsopphold den 07.09.06 mens vedtaket er truffet den 03.06.09. I en annen sak er det søkt om kortidsopphold den 24.10.07 mens vedtaket er truffet den 20.05.09.

Vedrørende disse sakene har kommunen opplyst at det hele tiden har vært løpende dialog med pårørende om deres behov, og vedtakene har etter hvert blitt omgjort fra korttidsvedtak til avlastningsvedtak.
I en sak er det søkt om avlastning den 17.06.09 mens vedtak har blitt truffet den 22.01.10. I følge kommunen har det hele tiden vært løpende dialog med ektefellen om brukerens behov. Det er gitt flere tilbud om avlastning, men det har ikke vært fremmet ønske om dette før aktuelle vedtaksperiode.

Tilsynsmyndigheten stiller spørsmål ved om kommunen har videreført den praksisen som ble avdekket ved pleie- og omsorgstilsynet 2006 og vist til i rapport av 23.01.2007. I rapporten ble det påpekt at kommunen har etablert en praksis på at søkere som vurderes å ha behov for langtidsopphold ved institusjon, ikke får behandlet sin søknad dersom plass ikke kan gis. Riktignok omhandlet praksisen langtidsopphold, men det stilles allikevel spørsmål ved om det kan finnes en slik praksis også knyttet til korttidsopphold.

Tilsynsmyndigheten har merket seg at det mangler søknadsskjema i 2 saker. Videre har vi merket oss at kommunen tidligere har benyttet søknadsskjema som ikke
inneholder et avkryssingsalternativ for avlastning (kun korttidsopphold og langtidsopphold). Det understrekes herfra viktigheten av å ha søknadsskjema som gir en dekkende oversikt
over hvilke tjenester kommunen plikter å ha tilbud om. Dersom en tjeneste ikke fremgår av skjemaet er det en risiko for at brukere ikke søker om rett tjeneste pga manglende kunnskap om tjenestetilbudet.

Videre oppfølging av tilsynet

Tilsynsmyndigheten har avdekket feil knyttet til saksbehandlingen i kommunen.

Molde kommune bes utarbeide en plan og gjøre rede for hvordan den har tenkt å korrigere/følge opp det faktum at kravene til lovlig og forsvarlig saksbehandling ikke er etterlevd fullt ut, slik at tilsvarende type feil ikke gjentar seg i fremtiden. Slik redegjørelse oversendes tilsynsmyndigheten innen 31. januar 2011.

Tilsynet er gjennomført av rådgiverne Janne Bjørsnøs og Gro-Malén Brønnestad ved Helsetilsynet og fylkesmannen i Møre og Romsdal.

20.12.2010

Med hilsen

Christian Bjelke
Fylkeslege/direktør

Einar Andersen
seksjonsleder

Statens helsetilsyn