Helsetilsynet

Samandrag

Denne rapporten gjer greie for avvika som vart påpeikte innanfor dei reviderte områda. Sys­tem­revisjonen gjaldt følgjande område:

Den kommunale barneverntenesta sitt arbeid med undersøkingar, jf. barnevernslova § 4-3 evaluering av hjelpetiltak for heimebuande barn, jf. barnevernslova § 4-5.

Barns rett til medverknad står sentralt og er undertema for begge hovudtema. Med­verk­nad vil i denne samanhengen seie barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg, jf barnevernslova § 6-3.

Det vart gitt to avvik:

1. Ålesund kommune sikrar ikkje at alle barnevernsundersøkingane vert gjennomført i tråd med regelverket.

2. Ålesund kommune sikrar ikkje at alle iverksette hjelpetiltak vert evaluert i tråd med regel­verket.

Dato: 23.06.11

Berit Roll Elgsaas
revisjonsleiar

Liv Torild Karlsvik
revisor

 

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved Barneverntenesta i Ålesund, ytre bydel i perioden 08.02.11 - 23.06.2011. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverk­semda hos Fylkesmannen i dette året, og er ein del av eit landsomfattande tilsyn, gjennomført etter oppdrag frå Helsetilsynet.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med barneverntenesta etter lov om barnevern­tenester § 2-3b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda gjennom internkontrollen tek hand om ulike krav i lovgivinga. Revisjonen omfatta undersøking av:

  • kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innan­for dei tema tilsynet omfattar
  • om tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
  • om tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre under­søkingar.

Rapporten omhandlar avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

  • Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i medhald av lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
  • Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i medhald av lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finn grunn til å peke på betringspotensial

2. Omtale av verksemda – særlege tilhøve

Ålesund er med sine 43670 innbyggarar den største kommunen i Møre og Romsdal.

Barneverntenesta er delt i to bydelar, ytre og indre bydel. Ytre bydel, som dette tilsynet har omfatta, har ei barnevernsteneste med 14,75 fagstillingar og 2 merkantile stillingar. Tenesta er inndelt i tre team; mottak/undersøking, frivillige hjelpetiltak og plasserte barn (omsorgs­gruppa). Pr 31.12.10 var det 184 barn som fekk hjelpe­tiltak i bydelen, og 51 barn var under omsorg av barnevernet. Det vart avslutta 57 under­søkin­gar andre halvår 2010.

Fylkesmannen hadde i 2008 tilsyn med Ålesund kommune på grunn av stor andel fristbrot for gjennomføring av barnevernsundersøkingar. Frå og med 2009 har Ytre bydel ikkje hatt frist­brot.

Ålesund kommune har stort fokus på førebyggjande arbeid og har utvikla tiltak for tidleg intervensjon, m.a. V-I-T-grupper. Det er utarbeidd informasjonsmateriale som er tilgjengeleg på kommunen si nettside.

Det er eit uttalt mål for barneverntenesta å snakke med dei barna saka gjeld.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel vart sendt ut 08.02.11. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte vart halde 04.05.11.

Intervju

7 personar vart intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte vart halde 10.05.11.

4. Kva tilsynet omfatta

Det er to hovudtema for dette tilsynet:

Den kommunale barneverntenesta sitt arbeid med

undersøkingar, jf. barnevernslova § 4-3

evaluering av hjelpetiltak for heimebuande barn, jf. barnevernslova § 4-5.

Barns rett til medverknad står sentralt og er undertema for begge hovudtema. Med­verknad vil i denne samanhengen seie barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg.

5. Funn

Det vart gitt to avvik:

Avvik 1:

Ålesund kommune sikrar ikkje at alle barnevernsundersøkingane vert gjennomført i tråd med regelverket.

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

  • Barnevernslova § 4-3 og 6-3
  • Forvaltningslova
  • Internkontrollforskrifta

Avviket byggjer på følgjande:

  • Barneverntenesta sikrar ikkje at barn sine synspunkt kjem fram og vert lagt vekt på i alle sakene.
  • Barneverntenesta skriv oppsummeringsrapportar i nokre saker, men ikkje alle. Men det er ikkje ei systematisk sikring av at det alltid vert gjort ei skriftleg og heilskapleg vurde­ring av situasjonen ved avslutting av undersøkinga.
  • Ut over å kontrollere tidsbruken for gjennomføring av undersøkingane, formidla barne­verntenesta at dei ikkje har kapasitet til å kontrollere korleis undersøkingane faktisk vert gjennomført.
  • Ved innhenting av opplysningar, tek barnevernstenesta utgangspunkt i ei standard punkt­liste og vurderer kva opplysningar som er nødvendige i den enkelte saka. Det vert som regel innhenta skriftleg samtykke og foreldra vert forklart (munnleg) kva opplysningar som skal innhentast. I saksmappene var det fleire eksempel på at sam­tykke til innhenting av opplysningar, men det går ikkje fram av desse kva opplys­ningar som skulle innhentast; her låg berre standardlista. Det manglar altså dokumen­tasjon av kva det faktisk er gitt samtykke til å innhente opplysningar om.

Kommentar:

I arbeidet med undersøkelsen og evaluering av hjelpetiltak må det legges til grunn at de an­satte i barneverntjenesten sørger for nødvendig dokumentasjon av sitt arbeid. Forvaltnings­loven gjelder med de særregler som er fastsatt i barnevernloven, jf barnevernloven § 6-1 første ledd. Etter forvaltningsloven § 11 d skal muntlige opplysninger av betydning for saken så vidt mulig nedtegnes eller protokolleres. Videre forutsetter §§ 17 og 18 indirekte skriftlig­het for at partene skal kunne gjøre seg kjent med sakens opplysninger og sakens dokumenter. Det hører med til god forvaltningsskikk å sørge for tilstrekkelig journalføring og arkivering så man kan gjøre rede for hva man har gjort i saken. Det fremgår ikke av loven hva som skal nedtegnes, dette må bero på en konkret vurdering i den enkelte sak. Det er imidlertid viktig at barneverntjenesten har nedfelt det som kan ha betydning for videre utredning og tiltak og som bidrar til at partene kan ivareta sine rettigheter i saken. I brev av 6. juli 1993 med overskrif­ten ”Journalføring” fra BFD, understreker departementet viktigheten av å oppbevare opplys­ninger for ettertiden, både med tanke på at det kan komme nye meldinger i saken, og av hen­syn til den personen saken gjelder og eventuelt senere erstatningssaker.

Som hovedregel er det barnets foreldre som har samtykkekompetanse. Er barnet over 15 år og forstår hva saken gjelder kan det opptre som part, slik at samtykke vil være nødvendig både fra foreldrene og barnet, jf. § 6-3 annet ledd. Et samtykke skal være informert og bør skriftliggjøres i en samtykkeerklæring. Den eller de som samtykker skal vite hvilke opplys­ninger som videreformidles, hvem opplysningene videreformidles til og hva opplysningene skal brukes til. Barneverntjenesten må orientere partene om at samtykket når som helst kan trekkes tilbake. For å legge til rette for brukermedvirkning og samarbeid bør barnevern­tjenesten alltid tilstrebe å oppnå samtykke fra foreldrene og eventuelt barnet, jf. § 6-4 første ledd.

(Kommentarane er henta frå Statens helsetilsyn sin rettleiar for dette tilsynet.)

Avvik 2:

Ålesund kommune sikrar ikkje at alle iverksette hjelpetiltak vert evaluert i tråd med regel­verket.

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

  • Barnevernslova §§ 4-5 og 6-3
  • Forvaltningslova
  • Internkontrollforskrifta

Avviket byggjer på følgjande:

  • Det vert ikkje laga tiltaksplan (eller anna dokument) som viser mål med tiltaka og plan for evaluering av tiltaka, i alle sakene. Kommunen rapporterte at pr 31.12.10 mangla det tiltaksplan for 111 barn med hjelpe­tiltak (av totalt 184, dvs for ca 60 %). I intervju anslo tilsette at det mangla tiltaksplan for om lag halvparten av barna.
  • I saksmappene var det fleire eksempel på tiltaksplanar med målformuleringar som er vanskeleg å evaluere. Det vart heller ikkje alltid opplyst kor ofte tiltaka skulle evalu­erast eller kva evalueringa skulle innehalde.
  • Barneverntenesta sikrar ikkje at barn sine synspunkt kjem fram og vert lagt vekt på i alle sakene.
  • Barneverntenesta sikrar ikkje at det alltid vert gjort ei skriftleg og heilskapleg vurde­ring av situasjonen ved avslutting av evalueringa.
  • Barneverntenesta har ikkje noko system for å kontrollere om evalueringane vert gjen­nomført i tråd med regelverket.

Kommentar:

Barnevernloven § 4-5 stiller krav om at barneverntjenesten utarbeider en tidsavgrenset til­taksplan når det treffes vedtak om hjelpetiltak for det enkelte barn. I forarbeidene understre­ker departementet viktigheten av å unngå at barn i lang tid mottar hjelpetiltak som ikke fun­gerer etter sitt formål, jf. Ot.prp. nr. 69 (2008-2009). § 4-5 presiserer nå at barnevern­tjenesten skal følge nøye med på hvordan det går med barnet og foreldrene og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak eller om det er grunnlag for omsorgsovertagelse. Tiltaksplanen skal sikre at oppfølgingen skjer planmessig og målrettet.

Barnevernloven § 4-5 forutsetter at tiltaksplanen skal være skriftlig og at den gir en oversikt over hvilke tiltak som skal settes i verk. Det er viktig at tiltaksplanen gir klare og konkrete målsettinger for tiltaket og kriterier for hvordan målene skal nås.

(Frå Statens helsetilsyn sin rettleiar for dette tilsynet.)

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Kommunens internkontrollsystem sikrar at kommuneleiinga får rapport om situasjonen i barneverntenesta gjennom tertialrapportar frå einingsleiar. I tillegg vert halvårsrapportane til fylkesmannen/BLD lagt fram for leiinga.

Det er laga fleire prosedyrar for korleis arbeidet skal utførast, m.a. for undersøkingar og iverk­setting av hjelpetiltak. Gjennom intervjua kom det fram at rutinane er kjent for dei tilsette og vert brukt, særleg av nytilsette. Fleire av rutinane er frå 2004.

Gjennom intervjua kom det fram at tenesta/leiinga har stort fokus på at undersøkin­gane skal gjennomførast innan fristen. Tilsette var imidlertid uroa for at dette i nokre tilfelle kan gå ut over kor grundig undersøkingane vert utført.

Tenesta formidla at dei ikkje har kapasitet til å kontrollere om prosedyrane faktisk vert følgt. Det er heller ikkje noko system som tilsette nyttar for å rapportere dersom prosedyrane ikkje vert følgt.

Tilsynet har også funne at barneverntenesta sine vurderingar ikkje vert dokumentert i alle undersøkingane og evalueringane av hjelpetiltak. Dette fører til at det er vanskeleg å etter­prøve kvifor barneverntenesta har handla som den har gjort i dei ulike sakene.

Fylkesmannen finn med dette at særleg kommunen sine kontroll- og korrigeringssystem ikkje fungerer i tråd med internkontrollforskrifta sine intensjonar.

7. Regelverk

  • FNs barnekonvensjon
  • Forvaltningslova
  • Barnevernslova
  • Føresegn om internkontroll i barneverntenesta

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som vart send over under førebuingane av revisjonen:

  • organisasjonskart
  • rutinar for undersøkingar og iverksetting av hjelpetiltak
  • delegasjonsreglement
  • driftsavtale 2010
  • oversikt over tilsette i barneverntenesta
  • årsrapport 2010
  • driftsavtale 2011
  • brev om systemkontroll 02.06.10 (intern kontroll)
  • kompetanseplan 2008-2011
  • liste over barn med undersøkingar 2H2010
  • liste over heimebuande barn med aktive hjelpetiltak 2H2010
  • infobrosjyre om småbarnsteamet
  • infobrosjyre om psykiatrisk sykepleier
  • infobrosjyre om heimkonsulent
  • infobrosjyre om PMTO
  • infobrosjyre om familieveiledning
  • infobrosjyre om V-I-T
  • infobrosjyre om barnevernet

Dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • referatbok frå møte i tiltaksgruppa
  • fleire rutinar som omtalar temaet (lister opp dei vi ikkje hadde frå før):
    - mottak og avklaring av melding til barnevernet
    - avklaring av melding ved mistanke om seksuelle overgrep
    - skriftlig utforming av vedtak etter barnevernsloven § 4-4
    - henlegging av barnevernssaker
    - rutiner for overføring av barnevernssaker mellom bydelene
  • 10 saker med undersøking siste halvår
  • 10 saker med iverksette hjelpetiltak siste halvår

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

  • Diverse e-post med program og nærare om den praktiske gjennomføringa av tilsynet

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva per­sonar som blei intervjua.

Deltakarar ved tilsynet
NamnFunksjon / stillingOpningsmøteIntervjuSluttmøte

Liv Stette

Kommunalsjef

 

X

X

Harald Endresen

Rådmannens stab, bestiller­enheten

X

 

X

Reidun Vikan

Enhetsleder fag- og forvalt­ningsenheten

X

   

Solveig Ekremsvik

Virksomhetsleder

X

X

X

Vivian Dyb

Teamleder

X

X

X

Kristin Berntsen

Kurator/faglig ansvarlig til­tak

X

X

X

Rose Edvardsen

Kurator

 

X

X

Jannecke Haukeberg

Kurator

 

X

X

Connie Nerheim

Kurator

X

X

X

Julie Johansen

Kurator

   

X

Sylvia Våge

Virksomhetsleder, indre by­del

   

X

Bodil F. Hansen

Teamleder, indre bydel

   

X

Frå tilsynsorganet deltok:

Liv Torild Karlsvik, Eli Karin Walle og Berit Roll Elgsaas.