Rapport frå tilsyn med sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga i Averøy kommune 2011

Samandrag

Denne rapporten gjer greie for dei avvika og merknadene som blei påpeikte innanfor dei områda som blei reviderte. Systemrevisjonen gjaldt følgjande område:

Temaet for tilsynet var behandling av søknad om økonomisk stønad. Gjennom tilsynet blei det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktivitetar (internkontroll) sikrar at søkjar sin rett til økonomisk stønad vert ivareteke. For å undersøke dette blei det teke utgangspunkt i bestemmingane om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, i sakshandsamingskrav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift og i krav til internkontroll. Tilsynet skulle avklare om kommunen sikrar at søknadar om økonomisk stønad vert behandla etter lov og forskriftskrav. Det skulle særleg leggjast vekt på å undersøkje om kommunen sikrar at det vert gjort individuelle vurderingar.

Det var tre hovudområde som skulle undersøkjast i tilsynet. Områda kan og bli sett på som fasar i søknadsprosessen frå søknad om økonomisk stønad ligg føre til vedtak er fatta. Dei tre områda eller fasane er:

• handtering av henvendelser
• kartleggje og innhente relevante opplysningar
• foreta individuelle vurderingar og avgjerdsler

Under tilsynet blei det avdekka eit avvik:

Averøy kommune/Nav Averøy har ikkje eit system som sikrar at handsaming av søknader om økonomisk sosialhjelp vert gjort i tråd med krav i lov og forskrifter

Dato: 3.5.2011

Aase Årsbog Dyrset
revisjonsleiar

Gro-Malén Brønnestad
revisor

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved Averøy kommune i perioden 1.12.2010 – 3.5.2011. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i dette året.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosialtenesta i arbeids og velferdsforvaltninga etter lov om sosiale tenester i Nav § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar
• tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finn grunn til å påpeke betringspotensial

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Samarbeidsavtalen mellom Averøy kommune og Nav Møre og Romsdal er inngått med heimel i § 14 i lov om arbeids- og velferdsforvaltning. Nav Averøy vart opna i november 2008, og oppgåver etter lov om sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga, økonomisk rådgivning, gjeldsrådgivning og særlege tiltak for rusmisbrukarar er lagt til navkontoret.

Nav Averøy har ei bemanning på 8 årsverk. Av desse kjem 5 frå den statlege delen og 3 frå kommunen, inkludert prosjektleiarstilling rus.

Averøy kommune har om lag 5.500 innbyggjarar. Averøy er ein øykommune, med fast vegsamband, Atlanterhavsvegen, til nabokommunen Eide i sør og til Kristiansund, Atlanterhavstunnelen, i nord. Fiskeri og jordbruk har hatt stor verdi for busetting i kommunen og næringslivet i dag. I dag har Averøy eit allsidig og solid næringsliv med store prossessbaserte industribedrifter, marine og maritime næringar, service, reiseliv og kulturbaserte bedrifter. Averøy kommune er med om lag 450 tilsette den største arbeidsplassen i kommunen.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 21.12.2010. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte blei halde 15.2.2011.

Opningsmøte blei halde 30.3.2011.

Intervjuer

7 personar blei intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte blei halde 31.3.2011.

4. Kva tilsynet omfatta

Temaet for tilsynet var handsaming av søknad om økonomisk stønad. Gjennom tilsynet vart det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktivitetar (internkontroll) sikrar at søkjar sin rett til økonomisk stønad vert ivareteke. For å undersøkje dette vart det teke utgangspunkt i bestemmingane om økonomisk stønad i Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, i sakshandsamingskrav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift og i krav til internkontroll. Tilsynet skulle avklare om kommunen sikrar at søknadar om økonomisk stønad vert handsama etter lov eg forskrift.

Det var tre hovudområde som skulle undersøkjast i tilsynet. Områda kan og bli sett på som fasar i søknadsprosessen frå søknad om økonomisk stønad ligg føre til vedtak er fatta. Dei tre områda eller fasane er:

• handtering av henvendelser
• kartleggje og innhente relevante opplysningar
• foreta individuelle vurderingar og avgjerdsler

5. Funn

Avvik 1:

Averøy kommune/Nav Averøy har ikkje eit system som sikrar at handsaming av søknader om økonomisk sosialhjelp vert gjort i tråd med krava i lov og forskrifter

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• Forvaltningsloven § 25 (grunngjevinga sitt innhald)
• Forvaltningsloven §17 (forvaltningsorganet si utgreiing- og informasjonssplikt)
• Lov om sosial tjenester i Nav § 22, jf § 21 om utbetaling av stønad
• Lov om sosial tjenester i Nav § 42 (plikt til å rådføre seg med tenestemottakar)
• Lov om sosial tjenester i Nav § 43 (innhenting av opplysningar)
• Lov om sosial tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlegheit)
• Lov om sosial tjenester i Nav § 17 (opplysning, råd og rettleiing)
• Lov om sosial tjenester i Nav §§ 18 og 19
• Lov om sosial tjenester i Nav § 20 (om bruk av vilkår)
• Lov om sosial tjenester i Nav § 5 (om internkontroll)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga § 4
• Forvaltningsloven § 17, jf lov om sosiale tenester § 41 (opplysning, råd og rettleiing)
• Forvaltningsloven § 11, jf forvaltningsloven §§ 2, 3 og 5 (rettleiingsplikt)
• Forvaltningslovforskrifta

Avviket byggjer på følgjande:

• Ved gjennom gang av vedtak kjem det fram at barn sin situasjon i familiar med marginal inntekt, ofte ikkje blir synleggjort gjennom den kartlegging og utgreiing som er gjort
• Ved gjennomgang av vedtak kjem ikkje vurderingar knytt til utgifter relatert til barn fram, til dømes søknad om utgifter til konfirmasjon
• Under intervju og ved gjennomgang av vedtak kjem det fram at det vert nytta ein standard sats for utmåling av nødhjelp. Det var ulik oppfatning av om satsane er kr. 60 eller kr. 65 pr døgn. Det var ikkje gjort ei konkret individuell vurdering av om beløpet var rett stønadsnivå i søkjar sitt tilfelle
• Ved gjennomgang av vedtak kjem det fram at det i enkelte saker ikkje blir gitt ei grunngjeving, og det er heller ikkje gjort ei individuell vurdering. I enkelte saker er berre innhaldet i aktuell lovheimel sitert
• Ved gjennomgang av vedtak kjem det fram at søkjar har fått avslag på omsøkt yting. Det kjem ikkje fram om det er gjort vurderingar verken etter §18 eller § 19
• Ved gjennomgang av vedtak kjem det fram at søkjar har fått avslag etter § 18. Av vedtaket går det fram at søknaden ikkje er vurdert etter § 19
• Gjennomgang av vedtak viser at personar med behov for langvarig stønad og anna hjelp må søkje opptil fleire gonger i månaden om ulike ytingar. Det går ikkje fram av saka om det er gjort ei heilskapleg vurdering av økonomien og hjelpebehovet framover, eller kvifor dette eventuelt ikkje er gjort
• Gjennomgang av vedtak viser at det ikkje kjem fram kva faktiske opplysningar vedtaket byggjer på. Vedtaka inneheld svært avgrensa opplysningar utover det som gjeld søkjar sin økonomi. Opplysningar knytt til søkjar sine sosiale og helsemessige forhold, og spesielle forhold knytt til barn er i liten grad nemnd
• Ved gjennomgang av vedtak kjem det fram at kommunen unnlet å behandle det som søkjar har framsett i sin søknad. Det kjem heller ikkje fram om søknaden er heilt eller delvis trekt av søkjar
• Ved gjennomgang av vedtak kjem det fram at det i enkelte høve er framsatt søknad om hjelp til konkrete formål og at søknaden ikkje er behandla. Det kjem ikkje fram om søknaden er heilt eller delvis trekt, eller kva slags vurdering som ligg til grunn for at søknaden ikkje er behandla
• Gjennomgang av dokumentasjon viser at søknad vert utsett å behandle, og i enkelte høve ikkje blir behandla i det heile på grunn av manglande dokumentasjon
• Rutine ”Søknad om økonomisk sosialhjelp av februar 2011” er i varierande grad kjent og bruktblant dei tilsette
• I rutine ”Søknad om økonomisk sosialhjelp” går det fram at sjekkliste for innhenting av opplysningar i samband med søknad om økonomisk stønad på www.nav.no skal nyttast,. Sjekklista som Nav Averøy nytter samsvarer ikkje fullt ut med sjekkliste på www.nav.no .Under intervju kjem det fram at tilsette i varierande grad er kjent med og nyttar desse informasjonskanalane. Mellom anna gjeld dette punkt om at det vert krevd at søkjar legg fram kontoutskrift for dei 2-3 siste månader, medan sjekkliste på www.nav.no omhandlar saldoopplysningar
• Under intervju og gjennomgang av dokument kjem det fram at søkjarar må legge fram kontoutskrift for dei 3 siste månader ved søknad om økonomisk stønad, og at intensjonen er å sjå korleis søkjar har disponert midlane sine
• Ved gjennomgang av dokumentasjon kjem det fram at det blir stilt vilkår utan at lovheimel for vilkårssetting blir oppgjeve, konsekvens av brot på vilkår blir ikkje nemnt, og det går heller ikkje fram om vilkår har nær samanheng med vedtaket. Det kjem heller ikkje fram i vedtaket om det er gjort ei individuell vurdering av om vilkåret er hensiktsmessig i den aktuelle saka
• Ved gjennomgang av vedtak kjem det fram at det blir stilt vilkår ved avslag på stønad, og det blir stilt vilkår for eventuelle framtidige søknadar
• Gjennomgang av vedtak viser at henvendelsar som er å sjå på som ei klage ikkje blir oppfatta som klage av Nav Averøy. Til dømes kjem det fram at søkjar har fått avslag på stønad til husleige, vedkommande søkjer på nytt om husleige for same periode og saka blir avvist. Det kjem ikkje fram om kommunen har sikra seg at vedkommande har forstått si moglegheit til å klage på den opphavlege avgjersla, og om den nye søknaden i realiteten er å sjå på som ei klage
• Kommunen har opplyst at statlige rettleiande satsar blir lagt til grunn ved utmåling av økonomisk stønad. Det går ikkje fram av vedtak om det er gjort ei konkret individuell vurdering knytt til om dei rettleiande satsane er rett stønadsnivå i søkjar sitt tilfelle
• I vedtak er avslag grunngjeve med at søkjar ligg over rettleiande norm utan at det er gjort ei konkret individuell vurdering av søkjar sitt hjelpebehov
• Ved gjennomgang av vedtak kjem det fram at stønad vert utbetalt til kreditor utan at det kjem fram at det er i samråd med søkjar. I enkelte saker kjem det fram at søkjar har bedt om at stønaden blir utbetalt til seg sjølv. Likevel går det fram at stønad er utbetalt direkte til kreditor utan at det er grunngjeve verken i vedtak eller journalnotat kvifor dette er gjort
• Gjennomgang av saker viser at søkjar gir skriftleg samtykke til at det kan innhentas opplysningar frå ”einkvar offentleg instans”. Under intervju kjem det fram at det er ulik oppfatning av kva som er å betrakte som offentleg instans, til dømes blir bank og e-verk nemnd som offentlege instansar
• Under intervju kjem det fram at kontoret har jamlege fagmøter der enkeltsaker vert drøfta. Konklusjon frå desse møta kjem ikkje fram i verken referat frå møte, i journalnotat eller saksframlegg til vedtak
• Under intervju kjem det fram at det er behov for ytterligare opplæring innafor området for tilsynet

Kommentar:

Det er eit sentralt prinsipp ved behandling av søknadar om økonomisk sosialhjelp, at det skal gjerast konkrete, individuelle vurderingar. Slike vurderingar skal gjerast i forhold til om det skal ytast stønad, ved eventuell utmåling av stønaden, ved avgjerd om stønadsform og ved stønadsutbetaling. Kommunen har både rett og plikt til å foreta ei individuell vurdering i kvar sak. Dei individuelle vurderingane skal gjerast innafor ramma av gjeldande lov- og forskriftsbestemmelser.

Kravet om individuell vurdering får innverknad på søknadsbehandlinga før vurderingar og beslutningar blir teke. Kravet om individuell vurdering er mellom anna styrande for kva slags opplysningar som må ligge føre for at saka skal vere tilstrekkeleg opplyst.

Ved utmåling av stønadsbeløpet er lova sin føresetnad om individuell behovsprøving, overordna både dei statlege rettleiande satsane som er gjeve, og eventuelle lokalt fastsette normer for utmåling av stønad. Kommunale normer og statleg rettleiande retningsliner er berre rettleiande for utmålinga av stønad.

I utgangspunktet skal økonomisk stønad utbetalast direkte til den som har søkt om hjelp. Utbetaling til kreditor kan i særlege tilfeller gjerast mot søkjar sitt ønske, dersom ein av særelege grunnar kan tru at søkjaren vil bruke hjelpa til anna føremål enn det den er innvilga til. Utbetaling til kreditor kan og gjerast dersom søkjaren sjølv ønskjer de. I begge tilfeller må det tydeleg og konkret gå fram av vedtaket kvifor utbetaling vert gjort til andre enn søkjaren.

Etter forvaltningsloven § 25 skal det komme fram av vedtaket kva faktiske forhold vedtaket bygger på. I saker som gjeld økonomisk sosialhjelp er søkjaren sin økonomiske situasjon vesentleg og som regel ein avgjerande del av faktaopplysningane. Søkjaren må difor få bli kjent med kva faktiske forhold Nav har bygd sitt vedtak på.

Nav plikter å realitetshandsame alle sider ved ein søknad om økonomisk stønad etter lov om sosiale tenester i Nav. Det inneber at Nav Averøy må gjennomføre ei grunngjeve vurdering av alle omsøkte forhold og opplysningar som er gjeve i ein søknad.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Lovfesta plikt til å etablere eit styringssystem på området økonomisk sosialhjelp blei innført 1. januar 2010, jf. § 5 i lov om sosiale tjenester i Nav. Kommunen skal sjå til at verksemda er innretta slik at søknader om økonomisk stønad vert handsama i tråd med gjeldande lov og regelverk. Gjennom styringssytemet skal verksemda sikre at oppgåver og tenester vert utført i samsvar med lovkrava slik at det ikkje blir tilfeldig om regelverket blir etterlevd. Kva funksjonar styringssystemet i form av internkontroll skal ivareta, er nærare beskrive i forskrift om internkontroll for kommunen i Nav. Det er eit leiaransvar å etablere eit styringssystem, følgje med på den daglege drifta og sjå til at tiltak og tenester fungerer som forutsett.

Under tilsynet kom det fram at Averøy kommune ikkje har sikra seg godt nok til at dei kommunale tenestene ved Nav Averøy er i samsvar med lov og forskrift. Dei observasjonar som ligg til grunn for de avviket som er avdekt, viser at det ikkje er tilstrekkeleg fokus på internkontrollen for å sikre dei sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga i Averøy kommune.

Avviket gjer at tilsynet stiller spørsmål med om dei tilsette har god nok kunnskap og ferdigheit til å ivareta alle oppgåvene i sosialtenestelova i Nav. Tilsynet viser her til internkontrollforskrifta § 4 pkt. c.

Tilsynet kan heller ikkje sjå at leiinga i kommunen har eit system som jamleg skaffar seg oversikt over områder der det er fare for svikt eller mangel på oppfylling av krav i lova, og at slik kunnskap vert nytta til systematisk forbetringsarbeid, jfr. Internkontrollforskrifta § 4 e, f og g. Under tilsynet kom det og fram at kommunen ikkje har system for avviksregistrering og avvikshandtering.

7. Regelverk

Følgjande regelverk regulerte områda for tilsynet:

• Lov om sosiale tjenester i Nav
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over da revisjonen blei førebudd:

• Organisasjonsmodell Nav Averøy
• Oversikt over interne møter i Nav Averøy
• Nav Averøy - fordeling og oppfølging av klienter
• Lokal samarbeidsavtale – Averøy kommune og Arbeids- og velferdsetaten i Møre og Romsdal
• Eiendomsforvaltning i Arbeids- og velferdsetaten – Driftsavtale med kommunen om forvaltning og drift av eiendom
• Rutine:
  Søknad om økonomisk sosialhjelp Nav Averøy 02-2011
  Rutine i Velferd – registrere person og søknad
• Delegasjonsreglement – delegering av myndighet fra rådmannen
• Nasjonale mål, hovedprioriteringer og tilskudd i de kommunale sosiale tjenestene i 2011
• Mål og disponeringsbrev 2011 til fylkene
• Bemanning i Nav Averøy pr. 02.11
• Opplæringsplan Nav Averøy 100310 – 300610
• Opplæringsplan Nav Averøy 010100 – 300611

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Søknadsskjema: Søknad om økonomisk sosialhjelp
• Vedlegg i forbindelse med søknad om økonomisk sosialhjelp
• Tilleggsopplysninger – søknad om stønad til dekning av strømutgifter

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Brev frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal der tilsynet blei varsla, 21.12.2010
• E-post frå Averøy kommune v/spesialrådgiver Gregus Kristensen om kontaktperson i kommunen for tilsynet, 28.12.2010
• E-postar frå Averøy kommune/Nav Averøy med etterspurd dokumentasjon, 14.2.2011 og 15.2.2011
• Brev frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal med program for tilsynet, 17.3.2011

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Frå tilsynsorganet deltok:
Sissel Tho, seniorrådgjevar/sosionom
Gro-Malén Brønnestad, rådgjevar/jurist
Aase Årsbog Dyrset, revisjonsleiar/sosionom

På formøte deltok følgjande frå tilsynsorganet:
Sissel Tho, seniorrådgjevar/sosionom
Aase Årsbog Dyrset, revisjonsleiar/sosionom