Helsetilsynet

Samandrag

Denne rapporten gjer greie for dei avvik og merknader som blei påpeikte innanfor dei områda som blei reviderte.

Temaet for tilsynet var behandling av søknad om økonomisk stønad. Gjennom tilsynet blei det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktivitetar (internkontroll) sikrar at søkjar sin rett til økonomisk stønad vert ivareteke. For å undersøke dette blei det teke utgangspunkt i bestemmingane om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, i sakshandsamingskrav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift og i krav til internkontroll. Tilsynet skulle avklare om kommunen sikrar at søknadar om økonomisk stønad vert behandla etter lov og forskriftskrav. Det skulle særleg leggjast vekt på å undersøkje om kommunen sikrar at det vert gjort individuelle vurderingar.

Det var tre hovudområde som skulle undersøkjast i tilsynet. Områda kan og bli sett på som fasar i søknadsprosessen frå søknad om økonomisk stønad ligg føre til vedtak er fatta. Dei tre områda eller fasane er:

  • handtering av henvendelser
  • kartleggje og innhente relevante opplysningar
  • foreta individuelle vurderingar og avgjerdsler

Under tilsynet blei det avdekka tre (3) avvik:

Avvik 1:

Fræna kommune/Nav Fræna og Eide har ikkje eit system som viser at vedtak om økonomisk stønad er gjort ut frå ei konkret, individuell og skjønnsmessig vurdering

Avvik 2:

Fræna kommune/Nav Fræna og Eide har ikkje eit system som sikrar at opplysningar underlagt teieplikt til ei kvar tid blir handtert i høve til lov og forskrift

Avvik 3:

Fræna kommune/Nav Fræna og Eide har ikkje eit system som sikrar forsvarleg handtering av henvendelsar om økonomisk stønad

Dato: 12.7.2011

Aase Årsbog Dyrset
revisjonsleiar
Gro-Malén Brønnestad
revisor

 

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved Fræna kommune i perioden 22.3.2011 –12.7.2011. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i dette året.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosialtenesta i arbeids- og velferdsforvaltninga etter lov om sosiale tenester i Nav § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar

tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte

tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte

Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å påpeke betringspotensial

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Fræna kommune har vel 9.300 innbyggjarar. Fræna kommune er organisert etter to-nivåmodellen, og Nav leiar deltek i rådmannen si leiargruppe etter innkalling.

Fræna kommune etablerte felles Navkontor med nabokommune, Eide kommune, i 2008 og dei har felles leiar. I følgje samarbeidsavtale mellom Nav Stat og Fræna kommune og Eide kommune skal leiar kunne organisere arbeidet på tvers av Nav-kontora i Fræna og Eide etter behov for å få ei best mogleg utnytting av personalressursane i Nav-eininga, men det blir ikkje gjort i praksis, og det er heller ikkje lagt til rette for samarbeid (til dømes med dataverktøy og naudsynte delegasjonar mellom kommunane mv.)

Samarbeidsavtalen mellom stat og Nav Eide og Fræna er knytt til gamalt regelverk og det går ikkje fram om den er evaluert slik føresetnaden er. Av delegasjon frå rådmann til Nav-leiar går det frem at delegasjonen ikkje er oppdatert verken i høve til nytt regelverk eller overfor noverande Nav-leiar

Dei kommunale tenestene som inngår i Nav kontoret er noko ulik i dei to kommunane.

På Navkontoret i Fræna kommune er det 17 stillingar inkludert Navleiar, og av desse er 5 kommunalt tilsett. I tillegg er det oppretta stilling som flyktningekonsulent og miljøarbeidar med 1,5 stilling. Desse to stillingane er finansiert gjennom statlege midlar. Nav kontoret er organisert i mottaksteam og oppfølgingsteam. Noverande leiar er den 2. i rekka sidan kontoret vart opna i 2008, og har sagt opp stillinga si før prøvetida er ute. Kontoret har i lang tid hatt stort sjukefråver og har i perioden 9.5. – 22.8.2011 sett seg nødt til å halde stengt for publikum to dagar pr. veke på grunn av nedbygging av store restansar.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 22.2.2011. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte blei halde 19.5.2011.

Intervjuer

8 personar blei intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte blei halde 21.6.2011.

4. Kva tilsynet omfatta

Temaet for tilsynet var handsaming av søknad om økonomisk stønad. Gjennom tilsynet vart det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktivitetar (internkontroll) sikrar at søkjar sin rett til økonomisk stønad vert ivareteke. For å undersøkje dette vart det teke utgangspunkt i bestemmingane om økonomisk stønad i Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, i sakshandsamingskrav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift og i krav til internkontroll. Tilsynet skulle avklare om kommunen sikrar at søknadar om økonomisk stønad vert handsama etter lov og forskrift.

Det var tre hovudområde som skulle undersøkjast i tilsynet. Områda kan og bli sett på som fasar i søknadsprosessen frå søknad om økonomisk stønad ligg føre til vedtak er fatta. Dei tre områda eller fasane er:

  • handtering av henvendelser
  • kartleggje og innhente relevante opplysningar
  • foreta individuelle vurderingar og avgjerdsler

5. Funn

Avvik 1:

Fræna kommune/Nav Fræna og Eide har ikkje eit system som viser at vedtak om økonomisk stønad er gjort ut frå ei konkret, individuell og skjønnsmessig vurdering

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

Forvaltningsloven § 25 (grunngjevinga sitt innhald)

Forvaltningsloven § 18 (partane sin adgang til å gjere seg kjent med saka sine dokument)

Forvaltningsloven §17 (forvaltningsorganet si utgreiing- og informasjonssplikt)

Lov om sosial tjenester i Nav § 22, jf § 21 om utbetaling av stønad

Lov om sosial tjenester i Nav § 42 (plikt til å rådføre seg med tenestemottakar)

Lov om sosial tjenester i Nav § 43 (innhenting av opplysningar)

Lov om sosial tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlegheit)

Lov om sosial tjenester i Nav § 17 (opplysning, råd og rettleiing)

Lov om sosial tjenester i Nav §§ 18 og 19

Lov om sosial tjenester i Nav § 20 (om bruk av vilkår)

Lov om sosial tjenester i Nav § 5 (om internkontroll)

Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga § 4

Forvaltningsloven § 17, jf 41 (opplysning, råd og rettleiing)

Forvaltningsloven § 11, jf forvaltningsloven §§ 2, 3 og 5 (rettleiingsplikt)

Forvaltningslovforskrifta

Avviket byggjer på følgjande:

Ved gjennomgang av vedtak kjem det ikkje fram kva for individuelle vurderingar som ligg til grunn for utmåling av stønaden

Ved gjennomgang av vedtak gikk det fram at stønad som hovudregel vert ubetalt ein gong pr. månad. I enkelte saker gikk det fram at økonomisk stønad blei utbetalt for ei veke av gongen, utan at det gikk fram kva for vurdering som låg til grunn

Under intervju og dokumentgjennomgang kom det fram at Nav Fræna ved 1. gongs søknad om økonomisk stønad nyttar 75% av statleg rettleiande norm, utan at det er gjort ei individuell vurdering av om dette er tilstrekkeleg for å sikre søkjar eit forsvarleg livsopphald

Ved gjennomgang av dokumentasjon kom det fram at Nav Fræna har som praksis å yte 75 % av statleg rettleiande norm for økonomisk stønad for korttidsmotakarar. Korttidsmottakarar vert definert som mottakarar av stønad for inntil 3 månader

Ved gjennomgang av vedtak kjem det fram at søkjar får avslag på omsøkt yting. Det er til dels mangelfull vurdering etter § 18 og det er ikkje gjort ei vurdering etter § 19, berre lovheimel er sitert

Ved gjennomgang av vedtak går det fram at søkjar har fått avslag etter § 18, søknaden er ikkje behandla etter § 19

Ved gjennomgang av vedtak kjem det fram at det er mangelfulle opplysningar kring søkjar sin økonomiske, helsemessige og sosiale situasjon

Under intervju kjem det frem at søkjarar rutinemessig må legge fram kontoutskrift for dei 3 siste månader ved søknad om økonomisk stønad, og at intensjonen er å sjå korleis pengane har vore disponert. Ved gjennomgang av journal går det fram at det er innhenta kontoutskrifter

Ved gjennomgang av journalar kjem det fram at enkelte journalnotat er dokumentert på ein lite betryggande måte (post-it lappar)

Ved gjennomgang av vedtak kjem det fram at det vert nytta mykje standardtekst som ikkje er like relevant i den konkrete saka

Kommentar:

Det er eit sentralt prinsipp ved behandling av søknadar om økonomisk sosialhjelp, at det skal gjerast konkrete, individuelle vurderingar. Slike vurderingar skal gjerast i høve til om det skal ytast stønad, ved eventuell utmåling av stønaden, ved avgjerd om stønadsform og ved stønadsutbetaling. Kommunen har både rett og plikt til å foreta ei individuell vurdering i kvar sak. Dei individuelle vurderingane skal gjerast innafor ramma av gjeldande lov- og forskriftsbestemmelsar.

Kravet om individuell vurdering får innverknad på søknadsbehandlinga før vurderingar og beslutningar blir teke. Kravet om individuell vurdering er mellom anna styrande for kva slags opplysningar som må ligge føre for at saka skal vere tilstrekkeleg opplyst.

Ved utmåling av stønadsbehovet er lova sin føresetnad om individuell behovsprøving, overordna både dei statlege rettleiande satsane som er gjeve, og eventuelle lokalt fastsette normer for utmåling av stønad. Kommunale normer og statlege rettleiande retningslinjer er berre rettleiande for utmåling av stønad.

I utgangspunktet skal økonomisk stønad utbetalst direkte til den som har søkt om hjelp. Utbetaling til kreditor kan i særlege tilfeller gjerast mot søkjar sitt ønske, dersom ein av særlege grunnar kan tru at søkjaren vil bruke hjelpa til andre føremål enn det den er innvilga til. Utbetaling til kreditor kan og gjerast dersom søkjaren sjølv ønskjer det. I begge tilfeller må det tydeleg og konkret gå fram av vedtaket kvifor utbetaling vert gjort til andre enn søkjaren.

Etter forvaltningsloven § 25 skal det komme fram av vedtaket kva faktiske forhold vedtaket bygger på. I saker som gjeld økonomisk sosialhjelp er søkjaren sin økonomiske situasjon vesentleg og som regel ein avgjerande faktaopplysning. Søkjaren må difor få bli kjent med kva faktiske forhold Nav har bygd sitt vedtak på.

Nav plikter å realitetshandsame alle sider ved ein søknad om økonomisk stønad etter lov om sosiale tenester i nav. Det inneber at Fræna kommune/Nav Fræna og Eide må gjennomføre ei grunngjeve vurdering av alle omsøkte forhold og opplysningar som er gjeve i ein søknad.

Avvik 2:

Fræna kommune/Nav Fræna og Eide har ikkje eit system som sikrar at opplysningar underlagt teieplikt til ei kvar tid blir handtert i høve til lov og forskrift

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 44 jfr. Forvaltningsloven § 13

Lov om sosiale tjenester i Nav § 5

Avviket byggjer på følgjande:

Under intervju ga tilsette uttrykk for at utforminga av Nav lokala kan by på utfordringar knytt til ivaretakinga av teieplikta

Under intervju kom det fram at søkjarar gir sensitive opplysningar om seg sjølv i publikumsmottaket

Under intervju og ved gjennomgang av journal går det fram at stønad blir utbetalt direkte til kreditor. Det går ikkje fram av vedtak om det byggjer på ei konkret vurdering eller om det er gjort i samråd med søkjar

Under intervju og ved dokumentgjennomgang kom det fram at økonomisk stønad blir gjeve i form av rekvisisjon. Av vedtaka kom det ikkje fram ei grunngjeving av kvifor denne stønadsforma blei nytta eller om det er i samråd med søkjar

Under intervju kom det fram at tilsette ikkje har fått opplæring kring regelverket knytt til teieplikt

Kommentar:

Teieplikt er plikt til å tie om personlege forhold og plikt til å hindre at uvedkommande får innsyn i slike forhold. Teieplikt inneber også ei plikt til å leggje til rette for at opplysningar som er underlagt teieplikt kan utvekslast på skjerma sted. Søkjar skal ikkje settast i ein situasjon som gjer at vedkommande føler at opplysningar som er underlagt teieplikt må opplysast når uvedkommande kan høyre. Teieplikt om personlege forhold er i hovudsak grunngjeve i to omsyn – omsynet til personleg integritet og omsynet til tillitsforholdet mellom brukaren og forvaltninga. Ei rekkje opplysningar som Nav-kontoret mottek er av ein slik art at brukaren ikkje ønskjer at dei skal bli kjent. For at forvaltninga av tenesta økonomisk stønad skal utførast forsvarleg, skal det innhentast tilstrekkeleg opplysningar til å kunne avgjere ein søknad. Ofte er det nødvendig med opplysningar av personleg karakter, og det er difor viktig at forholda er lagt til rette for at brukaren kan sikre at teieplikta vert overhalde. Dersom teieplikta ikkje vert overhalde kan tilliten svekkast, og resultatet kan bli at viktige opplysningar blir halde tilbake. I verste fall kan det føre til at brukaren ikkje oppsøker tenesta.

Avvik 3:

Fræna kommune/Nav Fræna og Eide har ikkje eit system som sikrar forsvarleg handtering av henvendelsar om økonomisk stønad

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 1, 3, 4, 5, og 6

Lov om sosiale tjenester i Nav § 1 (lova sitt formål)

Lov om sosiale tjenester i Nav § 3 (kommunen sitt ansvar)

Lov om sosiale tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlegheit)

Lov om sosiale tjenester i Nav § 5 (om internkontroll)

Lov om sosiale tjenester i Nav § 6 (opplæring av kommunen sitt personell)

Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen

Avviket byggjer på følgjande:

Under intervju kom det fram at Fræna kommune/Nav Fræna og Eide har stor saksmengde og at det pr. 19.05.11 er ein restanse på 69 ubehandla søknader om økonomisk stønad. Av desse er enkelte søknadar opp til to år gamle og gjeld mellom anna livsopphald, straum og husleige

Under intervju kom det fram at det er få tilsette som arbeider innafor området økonomisk sosialhjelp. Det kom og fram at det er stort sjukefråvær og stor arbeidsbelastning på den enkelte tilsette. Tilsette opplyser at det fører til at dette går ut over kvaliteten på tenestene

Under intervju kjem det fram at tilsette ser behov for opplæring innafor området økonomisk sosialhjelp

Av intervju går det fram at Fræna kommune/Nav Fræna og Eide ikkje har sikra tilstrekkeleg kompetanse på sosialtenestelova i Nav i mottaket

Under intervju kom det frem at tilsette stiller spørsmål ved om ”skulder ved skulder” opplæring gjev ei god nok kompetanse til å kunne vurdere søkjar sine behov

Under intervju kom det fram at det er lite skriftelege rutinar innafor området økonomisk sosialhjelp

Under intervju kom det fram at Fræna kommune/Nav Fræna og Eide ikkje har system for avvikshandtering-/registrering knytt til økonomisk sosialhjelp

Under intervju kom det fram at meldingar om feil eller uheldige forhold knytt til tilsynsområdet i liten grad blir etterspurt av kommunen si øvste leiing

Under intervju kom det fram at tilsette har behov for møtepunkt for å diskutere saker

Kommentar:

Fræna kommunen/Nav Fræna og Eide har ei plikt å handsame søknader om økonomisk stønad innafor det regelverket som er gjeve på området. Dette krev at kommunen til ei kvar tid har oversikt over sakområdet og restansane, for på den måten å kunne sette inn tilstrekkjeleg ressursar for å sikre forsvarlege tenester til kommunen sine innbyggjarar.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Tilsynsmyndigheita vurderer at det ved tilsynet er avdekka svakheiter i styringssystemet i Fræna kommune/ Nav Fræna og Eide. Kravet til internkontroll inneber at kommunen si leiing har ansvar for å sikre etterleving av sosiallovginga i Nav gjennom systematisk styring og kontinuerleg forbedringsarbeid.

Det er avdekka uklare og til dels manglande ansvars- og myndighetsforhold på det reviderte området, noko som kan bidra til uklarheit knytt til styring av ulike oppgåver.

Kommunen manglar prosedyrar for naudsynt opplæring. Kommunen si leiing har ansvaret for at den enkelte medarbeidar har fått tilstrekkjeleg opplæring for å kunne utføre sine arbeidsoppgåver.

Det ligg til leiaransvaret å følgje den daglege drifta og påsjå at tiltak og tenester fungerer som planlagt. I den forbindelse har ikkje kommunen i Nav faglege prosedyrar som er kjent for dei tilsette. Det føreligg heller ikkje noko system for avvikshandtering som er kjent for dei tilsette.

Det er uheldig at prosedyrar manglar, og det blir spesielt sårbar ved eit kontor som over tid har hatt stort sjukfråvær.

Fræna kommunen har såleis ikkje sikra at henvendelsar til Nav Fræna og Eide blir styrt gjennom eit dokumentert internkontrollsystem.

Gjennomgåtte dokument og intervju tyder på at kommunen i Nav manglar sentrale prosedyrar som beskriv korleis dei ulike oppgåver etter lov om sosiale tenester i Nav §§ 17, 18 og 19 skal utførast.

Tilsynsmyndigheita har merka seg at Fræna kommune/Nav Fræna og Eide ikkje har ei teneste som til ei kvar tid er dimensjonert for å handsame søknader fortløpande. Fræna kommune har overført 5 stillingsheimlar for å ivareta dei kommunale tenester som er lagt til Nav. Under tilsynet vart det opplyst at det på tilsynstidspunktet berre var 50 % stilling som handsama søknader om økonomisk stønad.

Faktiske ressursar på området for økonomisk stønad sett i samanheng med saksmengde, restansar og leiinga si manglande oversikt over restansar gjer at tilsynsmyndigheita ser med stor uro på situasjonen i kommunen.

7. Regelverk

Følgjande regelverk regulerte områda for tilsynet:

  • Lov om sosiale tjenester i Nav
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over da revisjonen blei førebudd:

  • Oversikt over tilsette som utfører/har utført arbeid på sosialtenesteområdet
  • Organisasjonskart Fræna kommune
  • Samarbeidsavtale mellom Nav Stat og Fræna kommune og Eide kommune
  • Vedtekter for interkommunalt samarbeid Fræna-Eide om oppgaver knyttet til felles Nav-kontor
  • Vedtak om vidaredelegasjon frå rådmannen i Fræna kommune til leiar for Nav Fræna og Eide
  • Etablering av ny arbeids- og velferdsordning (Nav) – samarbeidsavtale mellom stat og Fræna kommune/interkommunalt samarbeid mellom Fræna og Eide
  • (Delegasjon etter Lov om sosiale tjenester
  • Vedtak om vidaredelegasjon frå rådmannen til einingsleiar for eining: Sosial-/rusomsorg)
  • Tilvisningsmynde – delegering frå rådmann Arne Sverre Gunnar Dahl til Gunnar Wathne
  • Skjema for vidaredelegasjon av tilvisningsmynde
  • Vidaredelegasjon av tilvisningsmynde til 4 tilsette
  • Justering av stønadssatser for økonomisk sosialhjelp frå 01.01.11
  • Stønadssatser for økonomisk sosialhjelp frå 01.01.11
  • Nye begreper – forholdet til tidligere målgrupper

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Skjema for søknad om økonomisk stønad
  • Vedlegg til skjema for søknad om økonomisk søknad, liste for innhenting av opplysningar i forbindelse med søknad om økonomisk sosialhjelp
  • Utdrag frå www.nav.no – dokumentasjon i forbindelse med søknad om økonomisk stønad

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

  • Varsel om tilsyn med sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga i Fræna datert 22.3.2011
  • Påminning til kommunen om kontaktperson, e-post datert 14.4.2011
  • E-post frå Fræna kommune om kontaktperson for tilsynet, datert 17.4.2011
  • Dokumentasjon frå Fræna kommune, e-post datert 5.5.2011
  • Program for tilsynet, datert 11.5.2011

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Deltakarar ved tilsynet
NamnFunksjon / stillingOpningsmøteIntervjuSluttmøte

Margrete Grinaker Berle

Nav-leiar

X

X

X

Wenche Seljevoll

Veileder

X

   

Bodil Sandblåst

Veileder

X

   

Lisbeth Løken Magerøy

Veileder

X

   

Thomas Solli

Saksbehandlar

X

   

Siw R. Vassgård

Saksbehandlar

X

   

Sofie F. Bakken

Saksbehandlar/ kooordinator

X

   

Marina Flønes

Saksbehandlar/ kooordinator

X

X

 

Anne Grethe Løvmo

Saksbehandlar

X

X

 

Bjørg Rønning

Prosjektkoorinator/ saksbehandlar

X

X

 

Arild Kjersem

Kommunalsjef

   

X

Anne Iren Hjelnes

   

X

X

Laila Moen

     

X

Einar Bergset

Veileder

 

X

 

Frå tilsynsorganet deltok:

Sissel Tho, seniorrådgjevar/sosionom

Gro-Malén Brønnestad, rådgjevar/jurist

Aase Årsbog Dyrset, revisjonsleiar/sosionom

Eileen Reinås, rådgjevar/jurist, deltok berre på sluttmøte