Helsetilsynet

Det vises til vårt brev av 26.08.2011 hvor Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal med hjemmel i sosialtjenesteloven  §  2-6 og kommunehelsetjenesteloven § 6-3, varslet tilsyn med tjenesten til eldre om kommunens saksbehandling  ved søknad om avlastning til eldre.

 

Formålet med tilsynet og hva tilsynet har undersøkt

Formålet med tilsynet er å undersøke om kommunen ivaretar behovet for avlastning for omsorgsytere som har omsorg for eldre, uavhengig av om behovet imøtekommes gjennom avlastningstiltak etter sosialtjenesteloven eller som del av grunnlag for tildeling av korttidsplass etter kommunehelsetjenesteloven. Tilsynet er avgrenset til å gjelde saksbehandlingen ved tildeling av avlastning for omsorgsytere til eldre.

Tilsynet er en del av den fireårige satsingen på tilsyn med tjenester til eldre, som ble initiert av Statens helsetilsyn og som skal finne sted i 2009-2012. Satsingen omfatter helse- og sosialtjenester til eldre mennesker med sammensatte behov.

Tilsynet er gjennomført som dokumentgransking, det vil si gjennomgang av tilsendte dokumenter. Fylkesmannen  og helsetilsynet ba om å få tilsendt inntil 20 saker behandlet etter sosialtjenesteloven  §§ 4-3 og 4-2 og kommunehelsetjenesteloven § 2-1.

Fra Halsa kommune har vi mottatt 21 vedtak, herav ett vedtak som omhandler tildeling av avlastningstiltak mens de øvrige 20 omhandler tildeling av korttidsplass i institusjon. Halsa kommune har i brev av 11.10.11 opplyst at kommunen ikke har saker hvor søknad om avlastning blir avslått.

Tilsynet har undersøkt om saksbehandlingen er i samsvar med kravene i forvaltningsloven  og sosialtjenesteloven når det gjelder saksutredning og individuell vurdering av omsorgsyter og hjelpetrengende  sitt behov. Videre om kravene til utforming av vedtakene er ivaretatt når det gjelder begrunnelse, innhold og informasjon om klage.

 

Hva tilsynet omfattet

Tilsynsmyndigheten  har ved gjennomgang av sakene sett på:

Om kommunen utreder sakene så godt som mulig før vedtak treffes jf. forvaltningsloven § 17. Hensyn bak utredningsplikten er å bidra til at vedtak blir truffet på riktig gn1nnlag, og for å motvirke at utilstrekkelige og gale opplysninger blir lagt til grunn. I en slik utredning vil en rekke forhold være relevant å kartlegge, blant annet hjelpetrengende/omsorgsmottakers omsorgsbehov, omsorgsarbeidets  tyngde, pårørende/omsorgsyters  situasjon og behov for avlastning, bosituasjon/fysiske  hindringer, nettverk/annen avlastning, andre bistandstiltak, tidligere tjenester og helsesvikt som utløser særlige bistandsbehov.

Inn under utredningsplikten kommer også at parten har rett til å medvirke ved utformingen av tjenestetilbudet jf. pasientrettighetsloven  § 3-1, sosialtjenesteloven § 8-4 og kvalitetsforskriften § 3 første ledd.

Om kommunens avgjørelser er truffet på grunnlag av en individuell og konkret vurdering av om vilkårene for hjelp er oppfylt. Både pårørendes og omsorgsyters situasjon og avlastningsbehov skal vurderes, herunder vurdering av omsorgsarbeidet,  at pårørendes/omsorgsyters situasjon og behov for avlastning er vurdert, og at det ikke er lagt vekt på utenforliggende hensyn i skjønnsutøvelsen.

Om kommunens vedtak er fattet i samsvar med kravene som fremgår i forvaltningslovens kapittel V. Herunder opplysning om utfall av skknaden (innvilget/delvis innvilet/avslått/annen tjeneste innvilget), om vedtaket er begrunnet, hvilke regler vedtaket bygger på, om de faktiske forhold er beskrevet, kommunens skjønnsutøvelse, opplysning om klageadgang, ved innvilgende vedtak; hva som ytes, når og hvor lenge.

Egenbetaling for opphold i institusjon er i dette tilsynet ikke et sentralt element.

Etter en gjennomgang av de tilsendte sakene har Fylkesmannen og Helsetilsynet i Møre og Romsdal funnet følgende:

 

Forsvarlig utredning/ krav om søknad

Etter forvaltningsloven § 17 har kommunen plikt til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak fattes. Herunder plikter man å påse at parten har fått mulighet til å gi uttrykk for sitt syn. Hva som ellers ligger i forsvarlig utredning vil kunne variere fra sak til sak og bero på hva det er søkt om, konkrete hjelpebehov, samt den hjelpetrengendes helsemessige og sosiale situasjon.

Fylkesmannen og helsetilsynet ba i brev av 26.08.2011 om å få oversendt saker med underlagsdokumentasjon, herunder søknader, som lå til grunn for vedtak om avlastning/korttidsopphold. Av de 21 sakene vi har fått oversendt ligger det søknadsskjema i 15 av disse.

Tilsynsmyndigheten  vil påpeke at det er problematisk at det ikke foreligger søknader i alle saker. Søknaden er ofte en viktig kilde til opplysninger, blant annet i forhold til å vurdere om det uttrykkes et ønske om avlastning eller kortidsopphold. Tilsynet vil bemerke at bakgrunnen for behov for avlastningsopphold og kortidsopphold kan være vesentlig forskjellig. Hovedbegrunnelse for å tildele kortidsopphold er behovet som den hjelpetrengende har. Avlastningsopphold er imidlertid primært begrunnet i at pårørende eller andre frivillige omsorgsgivere har behov for avlasting. Det er viktig at kommunen utreder dette før avgjørelse fattes.

Selv om brukerne selv ikke er i stand til å fremsette en søknad plikter forvaltningen å bistå med dette, jf. forvaltningsloven  § 11. Muntlige søknader bør nedtegnes skriftlig. Kommunen skal sikre at håndtering av henvendelser skjer i henhold til lov- og forskriftskrav. Kommunen plikter å yte lovbestemte tjenester og brukerne har rett til å få vurdert sine ønsker om bistand gjennom en søknadsprosess.

Etter forvaltningsloven  § 17 skal en sak være så godt opplyst som mulig før en avgjørelse fattes. Parten har også rett til å medvirke ved utformingen av tjenestetilbudet.  Den hjelpetrengendes ønsker og synspunkt er i denne sammenheng viktig. Når søknadene ikke formaliseres er det en risiko for at disse hensyn ikke ivaretas godt nok.

Da det ikke foreligger søknader eller dokumenter i alle sakene som gir opplysninger om hvilken type tjeneste det er søkt om utover hva kommunen selv sier i sitt vedtak, er det vanskelig for tilsynsmyndigheten  å vurdere om det er gjort en forsvarlig utredning i disse sakene.

I en sak hvor kommunen har innvilget korttidsopphold, ligger det ved en søknad om avlastning begrunnet med ferieavvikling hos omsorgsyter. I vedtaket går det frem at det har vært telefonisk kontakt med søker og at søknaden derfor gjelder korttidsopphold.

Slik tilsynsmyndigheten  forstår vedtaket har altså søker endret sin søknad etter samtale med kommunen. I forbindelse med dette vil tilsynsmyndigheten  gjøre oppmerksom på at kommunen plikter å informere om hvilke tjenestetilbud som eksisterer, jf. sosialtjenesteloven § 3-5, kommunehelsetjenesteloven § 2-1, annet ledd og forvaltningsloven  § 11.

Korttidsopphold og avlastning har ulikt formål, og det kan som kjent bare kreves egenandel for korttidsopphold.  Fylkesmannen og helsetilsynet vil understreke viktigheten av at kommunen informerer om de ulike tjenestetilbudene og at brukerne får uttrykt sine behov og ønsker gjennom en søknad.

I en sak går det frem at ektefelle er svært sliten, samtidig som det går frem at den andre ektefellen har en helsetilstand som tilsier korttidsopphold.  Det finnes ikke grunn herfra til å stille spørsmål ved om det var riktig av kommunen å innvilge korttidsopphold,  men etter vår vurdering skulle det ha fremgått av vedtaket en vurdering av hvorvidt det kunne være behov for avlastning.

Av en sak går det frem som opplysning fra kommunen at det generelt innvilges ca l uke avlastning som en maksimal ytelse når det gjelder avlastningstiltak  i institusjon. Tilsynsmyndigheten  vil minne om at avlastningstjenester som ytes skal ligge på et forsvarlig nivå. Dersom det etter en konkret individuell vurdering viser seg at en søker har behov for avlastning i institusjon utover en uke per måned plikter kommunen å yte dette.

 

Videre oppfølging av tilsynet

Tilsynsmyndigheten  har avdekket feil knyttet til saksbehandlingen  i kommunen. Halsa kommune bes utarbeide en plan og gjøre rede for hvordan den har tenkt å korrigere/følge opp det faktum at kravene til lovlig og forsvarlig saksbehandling  ikke er etterlevd fullt ut, slik at tilsvarende type feil ikke gjentar seg i fremtiden. Slik redegjørelse oversendes tilsynsmyndigheten innen 31.01.2012.

Tilsynet er gjennomført av rådgiverne Janne Bjørsnøs og Gro-Malen Brønnestad ved Helsetilsynet og Fylkesmannen i Møre og Romsdal.

9.12.2011

Med hilsen

Christian Bjelke (e.f.)
Fylkeslege/direktør

Einar Andersen
seksjonssjef

 

 

Halsa kommune, Pleie- og omsorgstjenesten, Postboks 8128, 6683 Vågland

Statens helsetilsyn Postboks 8128 0032 OSLO