Helsetilsynet

Samandrag

Denne rapporten gjer greie for dei avvik og merknader som blei påpeikte innanfor dei områda som blei reviderte.

Temaet for tilsynet var behandling av søknad om økonomisk stønad. Gjennom tilsynet blei det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktivitetar (internkontroll) sikrar at søkjar sin rett til økonomisk stønad vert ivareteke. For å undersøke dette blei det teke utgangspunkt i bestemmingane om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, i sakshandsamingskrav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift og i krav til internkontroll. Tilsynet skulle avklare om kommunen sikrar at søknadar om økonomisk stønad vert behandla etter lov og forskriftskrav. Det skulle særleg leggjast vekt på å undersøkje om kommunen sikrar at det vert gjort individuelle vurderingar.

Det var tre hovudområde som skulle undersøkjast i tilsynet. Områda kan og bli sett på som fasar i søknadsprosessen frå søknad om økonomisk stønad ligg føre til vedtak er fatta. Dei tre områda eller fasane er:

  • handtering av henvendelser
  • kartleggje og innhente relevante opplysningar
  • foreta individuelle vurderingar og avgjerdsler

Under tilsynet blei det avdekka to (2) avvik:

Avvik 1:

Skodje kommune/Nav Storfjorden har ikkje eit tilstrekkeleg system som sikrar at opplysningar underlagt teieplikt til ei kvar tid blir handtert i høve til lov og forskrift

Avvik 2:

Skodje kommune/Nav Storfjorden har ikkje system som viser at vedtak om økonomisk stønad er gjort ut frå ei konkret, individuell og skjønnsmessig vurdering

Dato: 12.7.2011

Aase Årsbog Dyrset
revisjonsleiar
Gro-Malén Brønnestad
revisor

 

 

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved Skodje kommune i perioden 22.3.2011 – 12.7.2011. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i dette året.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosialtenesta i arbeids- og velferdsforvaltninga etter lov om sosiale tenester i Nav § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

  • kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar
  • tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
  • tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

  • Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
  • Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å påpeke betringspotensial

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Skodje kommune har om lag 3.900 innbyggjarar, og har hatt ein sterk vekst siste åra. Skodje har ei ung befolkning, der om lag 60% av innbyggjarane er under 40 år. Skodje er mellom anna staden med kortast veg til flest andre kommunesentra i fylket, ligg kort veg frå Ålesund og Ålesund Lufthavn Vigra, ogi tillegg gårE39 tversgjennom kommunen. Den sentrale plasseringa,gjer at Skodje er ein attraktiv bu-kommune.

Skodje kommune har eit interkommunalt samarbeid med nabokommunane Ørskog, Stordal og Norddal kommune som utgjer Nav Storfjorden. Totalt er det om lag 9.000 innbyggjarar i desse kommunane. Nav Storfjorden hadde offisiell opning 23.10.2009. Nav Storfjorden sitt hovudkontor ligg i Skodje kommune, og det er bemanna lokalkontor i dei andre kommunane. Kvar tysdag er kontora stengt for publikum, og dei fleste tilsette møtes då ved kontoret i Skodje kommune for felles internopplæring og liknande.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 22.3.2011. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte blei halde 30.5.2011.

Intervjuer

7 personar blei intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte blei halde 31.5.2011.

 

4. Kva tilsynet omfatta

Temaet for tilsynet var handsaming av søknad om økonomisk stønad. Gjennom tilsynet vart det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktivitetar (internkontroll) sikrar at søkjar sin rett til økonomisk stønad vert ivareteke. For å undersøkje dette vart det teke utgangspunkt i bestemmingane om økonomisk stønad i Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, i sakshandsamingskrav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift og i krav til internkontroll. Tilsynet skulle avklare om kommunen sikrar at søknadar om økonomisk stønad vert handsama etter lov og forskrift.

Det var tre hovudområde som skulle undersøkjast i tilsynet. Områda kan og bli sett på som fasar i søknadsprosessen frå søknad om økonomisk stønad ligg føre til vedtak er fatta. Dei tre områda eller fasane er:

  • handtering av henvendelser
  • kartleggje og innhente relevante opplysningar
  • foreta individuelle vurderingar og avgjerdsler

5. Funn

Avvik 1:

Skodje kommune/Nav Storfjorden har ikkje eit tilstrekkeleg system som sikrar at opplysningar underlagt teieplikt til ei kvar tid blir handtert i høve til lov og forskrift

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

  • Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 44 jfr. Forvaltningsloven § 13
  • Lov om sosiale tjenester i Nav § 5

Avviket byggjer på følgjande:

  • Under intervju ga tilsette uttrykk for at utforminga av Nav-lokala kan by på utfordringar knytt til ivaretaking av teieplikta
  • Under intervju kom det fram at det har skjedd at opplysningar som er underlagt teieplikt har blitt sagt i lokala i påhøyr av andre
  • Under tilsynet overhøyrte tilsynet personsensitive opplysningar i mottaket. Det vart og observert at ein person la fram saka si ved vertsbordet medan ein anna person satt i lokalet
  • Under intervju kom det fram at det er uklart kva som er å rekne for offentleg styresmakter, jfr. Søknadskjema. Til dømes vert bank og kraftselskap vurdert å vere offentleg
  • Under intervju og gjennomgang av saksmapper kom det fram at stønad vert utbetalt direkte til kreditor utan at det i alle saker går fram at det er etter avtale med søkjar eller etter ei konkret individuell vurdering
  • Under gjennomgang av dokumentasjon og intervju kom det fram at Skodje kommune/Nav Storfjorden nyttar samtykkeskjema som etter sin ordlyd ikkje omfattar området økonomisk stønad

Kommentar:

Teieplikt er plikt til å tie om personlege forhold og plikt til å hindre at uvedkommande får innsyn i slike forhold. Teieplikt inneber også ei plikt til å leggje til rette for at opplysningar som er underlagt teieplikt kan utvekslast på skjerma sted. Søkjar skal ikkje settast i ein situasjon som gjer at vedkommande føler at opplysningar som er underlagt teieplikt må opplysast når uvedkommande kan høyre. Teieplikt om personlege forhold er i hovudsak grunngjeve i to omsyn – omsynet til personleg integritet og omsynet til tillitsforholdet mellom brukaren og forvaltninga. Ei rekkje opplysningar som Nav-kontoret mottek er av ein slik art at brukaren ikkje ønskjer at dei skal bli kjent. For at forvaltninga av tenesta økonomisk stønad skal utførast forsvarleg, skal det innhentast tilstrekkeleg opplysningar til å kunne avgjere ein søknad. Ofte er det nødvendig med opplysningar av personleg karakter, og det er difor viktig at forholda er lagt til rette for at brukaren kan sikre at teieplikta vert overhalde. Dersom teieplikta ikkje vert overhalde kan tilliten svekkast, og resultatet kan bli at viktige opplysningar blir halde tilbake. I verste fall kan det føre til at brukaren ikkje oppsøker tenesta.

Avvik 2:

Skodje kommune/Nav Storfjorden har ikkje system som viser at vedtak om økonomisk stønad er gjort ut frå ei konkret, individuell og skjønnsmessig vurdering

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

  • Forvaltningsloven § 25 (grunngjevinga sitt innhald)
  • Forvaltningsloven §17 (forvaltningsorganet si utgreiing- og informasjonssplikt)
  • Lov om sosial tjenester i Nav § 22, jf § 21 om utbetaling av stønad
  • Lov om sosial tjenester i Nav § 42 (plikt til å rådføre seg med tenestemottakar)
  • Lov om sosial tjenester i Nav § 43 (innhenting av opplysningar)
  • Lov om sosial tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlegheit)
  • Lov om sosial tjenester i Nav § 17 (opplysning, råd og rettleiing)
  • Lov om sosial tjenester i Nav §§ 18 og 19
  • Lov om sosial tjenester i Nav § 20 (om bruk av vilkår)
  • Lov om sosial tjenester i Nav § 5 (om internkontroll)
  • Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga § 4
  • Forvaltningsloven § 17, jf 41 (opplysning, råd og rettleiing)
  • Forvaltningsloven § 11, jf forvaltningsloven §§ 2, 3 og 5 (rettleiingsplikt)
  • Forvaltningslovforskrifta

Avviket byggjer på følgjande:

  • Under intervju og ved gjennomgang av dokumentasjon kom det fram at dei individuelle vurderingar som ligg til grunn for avgjerdsla ikkje til ei kvar tid kjem fram av vedtak
  • Under intervju og gjennomgang av dokumentasjon kom det fram at det vert nytta ein standard sats, kr. 80, for naudhjelp utan at det vert gjort ei konkret individuell vurdering av om det er rett nivå på stønaden
  • Under intervju og ved gjennomgang av journal kom det fram at kommunen nyttar ein eigen (lokal) sats for heimebuande vaksne barn. Det kjem ikkje fram at det er gjort ei konkret individuell vurdering av om dette er rett nivå på stønaden
  • Ved gjennomgang av vedtak går det fram at barn sin situasjon i familiar med marginal inntekt ikkje blir synleggjort i samband med kartlegging og utgreiing som er gjort
  • Under intervju kom det fram at det er ei usikkerheit om korleis sambuarar skal vurderast ved søknad om økonomisk stønad
  • Under intervju kom det fram at sambuarar må leggje fram opplysningar om begge si inntekt sjølv om berre den eine søkjer
  • Ved gjennomgang av dokumentasjon kom det fram at sambuarar på linje med ektefelle må skrive under på søknad om økonomisk stønad for at den skal bli handsama
  • Ved gjennomgang av dokumentasjon kom det fram at vedtak inneheld til dels mykje standardtekst som ikkje er relevant i den einskilde sak, til dømes krav om refusjon utan at det er aktuelt
  • Ved gjennomgang av dokumentasjon kom det fram at sosiallån vert nytta utan at søkjar sin tilbakebetalingsevne er vurdert
  • Ved gjennomgang av vedtak kom det ikkje fram om det er gjort ei konkret individuell vurdering av om statlege rettleiande satsar er rett nivå i den enkelte sak
  • Ved gjennomgang av vedtak kom det fram at det i enkelte høve vert stilt vilkår for innvilgelse av stønad. Det kom ikkje fram av vedtaket kvifor vilkår vert sett og kva konsekvensen av å bryte vilkår er
  • Under intervju kom det fram at det innafor området økonomisk sosialhjelp er lite skriftlige rutinar. Tilsette etterlyser fleire skriftlege rutinar for å sikre lik behandling av saker om økonomisk stønad
  • Under intervju kom det fram at Skodje kommune/Nav Storfjorden ikkje har system for avvikshandtering-/registrering knytt til økonomisk stønad
  • Under intervju kom det frem at tilsette ser behov for opplæring innafor området økonomisk stønad
  • Ved gjennomgang av vedtak kommer det fram at søkjar får avslag på omsøkt ytelse. Det er til dels mangelfull vurdering etter § 18 og det framgår ingen vurdering etter § 19. Berre lovheimel er sitert som grunngjeving
  • Ved gjennomgang av vedtak går det fram at søkjar har fått avslag etter § 18. Søknaden er heller ikkje vurdert etter § 19. Til dømes er det opplyst at gjeld som knyt seg til avdrag på bustadlån ikkje kan bli dekt. Avslag er gjeve utan at det er vurdert om det kan vere aktuelt i denne konkrete saka
  • Ved gjennomgang av dokumentasjon kom det fram at alle deler av søknaden ikkje er handsama, det går heller ikkje fram at delar av søknaden er trekt tilbake. Til dømes er det søkt om livsopphald og husleige. I den eine saka er det berre teke stilling til søknad om livsopphald, i den andre saka er det berre teke stilling til søknad om husleige
  • Under intervju kom det fram at det er uklart kven som har kompetanse til å fatte vedtak om økonomisk stønad når Navleiar ikkje er tilstades
  • Under intervju kom det fram at det er uklart kven som har ”spesialfunksjon sosialtenester” i høve til rutine

Kommentar:

Det er eit sentralt prinsipp ved behandling av søknadar om økonomisk sosialhjelp, at det skal gjerast konkrete, individuelle vurderingar. Slike vurderingar skal gjerast i høve til om det skal ytast stønad, ved eventuell utmåling av stønaden, ved avgjerd om stønadsform og ved stønadsutbetaling. Kommunen har både rett og plikt til å foreta ei individuell vurdering i kvar sak. Dei individuelle vurderingane skal gjerast innafor ramma av gjeldande lov- og forskriftsbestemmelsar.

Kravet om individuell vurdering får innverknad på søknadsbehandlinga før vurderingar og beslutningar blir teke. Kravet om individuell vurdering er mellom anna styrande for kva slags opplysningar som må ligge føre for at saka skal vere tilstrekkeleg opplyst.

Ved utmåling av stønadsbehovet er lova sin føresetnad om individuell behovsprøving, overordna både dei statlege rettleiande satsane som er gjeve, og eventuelle lokalt fastsette normer for utmåling av stønad. Kommunale normer og statlege rettleiande retningslinjer er berre rettleiande for utmåling av stønad.

I utgangspunktet skal økonomisk stønad utbetalst direkte til den som har søkt om hjelp. Utbetaling til kreditor kan i særlege tilfeller gjerast mot søkjar sitt ønske, dersom ein av særlege grunnar kan tru at søkjaren vil bruke hjelpa til andre føremål enn det den er innvilga til. Utbetaling til kreditor kan og gjerast dersom søkjaren sjølv ønskjer det. I begge tilfeller må det tydeleg og konkret gå fram av vedtaket kvifor utbetaling vert gjort til andre enn søkjaren.

Etter forvaltningsloven § 25 skal det komme fram av vedtaket kva faktiske forhold vedtaket bygger på. I saker som gjeld økonomisk sosialhjelp er søkjaren sin økonomiske situasjon vesentleg og som regel ein avgjerande faktaopplysning. Søkjaren må difor få bli kjent med kva faktiske forhold Nav har bygd sitt vedtak på.

Nav plikter å realitetshandsame alle sider ved ein søknad om økonomisk stønad etter lov om sosiale tenester i nav. Det inneber at Skodje kommune/Nav Storfjorden må gjennomføre ei grunngjeve vurdering av alle omsøkte forhold og opplysningar som er gjeve i ein søknad.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Lovfesta plikt til å etablere eit styringssystem på området økonomisk sosialhjelp blei innført 1. januar 2010, jf. § 5 i lov om sosiale tjenester i Nav. Kommunen skal sjå til at verksemda er innretta slik at søknader om økonomisk stønad vert handsama i tråd med gjeldande lov og regelverk. Gjennom styringssystemet skal verksemda sikre at oppgåver og tenester vert utført i samsvar med lovkrava slik at det ikkje blir tilfeldig om regelverket blir etterlevd. Kva funksjonar styringssystemet i form av internkontroll skal ivareta, er nærare beskrive i forskrift om internkontroll for kommunen i Nav. Det er eit leiaransvar å etablere eit styringssystem, følgje med på den daglege drifta og sjå til at tiltak og tenester fungerer som føresett.

Under tilsynet kom det fram at Skodje kommune ikkje har sikra seg godt nok til at dei kommunale tenestene ved Nav Storfjorden er i samsvar med lov og forskrift. Dei observasjonar som ligg til grunn for dei avvik som er avdekt, viser at det ikkje er tilstrekkeleg fokus på internkontrollen for å sikre dei sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga i Skodje kommune.

 

7. Regelverk

Følgjande regelverk regulerte områda for tilsynet:

  • Lov om sosiale tjenester i Nav
  • Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over da revisjonen blei førebudd:

  • Oversikt over tilsette
  • Lokal samarbeidsavtale Nav Møre og Romsdal og kommunane Norddal, Skodje, Stordal og Ørskog
  • Prosedyre for økonomisk stønad, Nav Storfjorden
  • Rutine: Søknad om økonomisk stønad
  • Delegeringsreglement for leiar av Nav Storfjorden
  • Tiltaksplan for Nav Storfjorden
  • Spesialfunksjonar i Nav Storfjorden

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

  • Brosjyre Nav Storfjorden
  • Samtykkeerklæring
  • Søknadsskjema: Søknad om økonomisk stønad

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

  • Brev frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal der tilsynet blei varsla, 22.3.2010
  • E-post frå leiar Nav Storfjorden med informasjon om kontaktperson for tilsynet, 15.4.2011
  • E-postar frå leiar Nav Storfjorden med etterspurd dokumentasjon, 26.4.2011
  • Brev frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal med program for tilsynet, 16.5.2011

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Deltakarar ved tilsynet
NamnFunksjon / stillingOpningsmøteIntervjuSluttmøte

Kjell Bjørdal

Rådmann

X

X

X

Anne Marie Engeset

Rettleiar mottak

X

X

X

Per Ove Tennfjord

Rettleiar oppfølging

X

X

X

Heidi Vegsundvåg

Rettleiar oppfølging

X

X

X

Ørjan Haram

Leiar Nav Storfjorden

X

X

X

Birgith Persson

Rettleiar mottak

   

X

Vibeke Vatne

Rettleiar mottak

   

X

Unni Dale Bjørlykhaug

Rettleiar mottak

 

X

X

Kjell Haddal

Rådgjevar Nav

   

X

Oddvar Aursnes

Rettleiar oppfølging

   

X

Anne Jorun Søholt

Rettleiar oppfølging

   

X

Frå tilsynsorganet deltok:

Sissel Tho, seniorrådgjevar/sosionom

Gro-Malén Brønnestad, rådgjevar/jurist

Aase Årsbog Dyrset, revisjonsleiar/sosionom