Rapport frå tilsyn med sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga i Sula kommune

Samandrag

Denne rapporten gjer greie for dei avvik og merknader som blei påpeikte innanfor dei områda som blei reviderte.

Temaet for tilsynet var behandling av søknad om økonomisk stønad. Gjennom tilsynet blei det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktivitetar (internkontroll) sikrar at søkjar sin rett til økonomisk stønad vert ivareteke. For å undersøke dette blei det teke utgangspunkt i bestemmingane om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, i sakshandsamingskrav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift og i krav til internkontroll. Tilsynet skulle avklare om kommunen sikrar at søknadar om økonomisk stønad vert behandla etter lov og forskriftskrav. Det skulle særleg leggjast vekt på å undersøkje om kommunen sikrar at det vert gjort individuelle vurderingar.

Det var tre hovudområde som skulle undersøkjast i tilsynet. Områda kan og bli sett på som fasar i søknadsprosessen frå søknad om økonomisk stønad ligg føre til vedtak er fatta. Dei tre områda eller fasane er:

• handtering av henvendelser
• kartleggje og innhente relevante opplysningar
• foreta individuelle vurderingar og avgjerdsler

Under tilsynet blei det avdekka eit (1) avvik:

Sula kommune/Nav Sula viser ikkje at vedtak om økonomisk stønad er gjort ut frå ei konkret individuell vurdering

Dato: 17.8.2011

Aase Årsbog Dyrset revisjonsleiar

Gro-Malén Brønnestad revisor

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved Sula kommune i perioden 22.3.2011 – 17.8.2011. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i dette året.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosialtenesta i arbeids- og velferdsforvaltninga etter lov om sosiale tenester i Nav § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar
• tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å påpeke betringspotensial

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Sula kommune hadde pr. 1.4.2011 8.123 innbyggjarar og med sine 58 km² er Sula ein av dei minste kommunane i Møre og Romsdal, samtidig er kommunen ein av dei mest folketette, 119 innbyggjarar per km².

Nav Sula har 9,4 faste stillingar. Derav 6,4 frå stat og 3 frå kommune. Sula kommune har lagt generelt førebyggande arbeid, kvalifiseringsprogrammet, økonomisk stønad, råd og rettleiing, særlege tiltak overfor rusmisbrukarar, gjeldsrådgivning, midlertidig bustad og samarbeid med andre deler av forvaltninga og frivillige organisasjonar til Nav.

I følgje delegasjonsreglement i Sula kommune har Fagutvalet for helse og sosial (Klientutvalet) vedtatt følgjande avgrensing for kva saker som vert vurdert som prinsipielle og ikkje er delegert til rådmannen:

• Livsopphald utover staten sine rettleiande satsar
• Husleige/depositum utover kommunale satsar
• Tannbehandling utover kr. 15.000 pr. person pr. år
• Lov om sosiale tenester § 5-2 (etter særskilt vurdering) utover kr. 10.000 pr. ein vaksen og kr. 1.000 pr. hustandsmedlem

I tillegg har kommunen vedtatt at heimebuande ungdom skal ha halv sats for einsleg og trekk for stordriftsfordelar i husstander med mange medlemmar ved tildeling av økonomisk stønad.

Søknader om økonomisk stønad som går ut over delegasjon skal handsamast i Klientutvalet.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 22.3.2011. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte blei halde 15.6.2011.

Intervjuer

7 personar blei intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte blei halde 16.6.2011.

4. Kva tilsynet omfatta

Temaet for tilsynet var handsaming av søknad om økonomisk stønad. Gjennom tilsynet vart det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktivitetar (internkontroll) sikrar at søkjar sin rett til økonomisk stønad vert ivareteke. For å undersøkje dette vart det teke utgangspunkt i bestemmingane om økonomisk stønad i Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, i sakshandsamingskrav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift og i krav til internkontroll. Tilsynet skulle avklare om kommunen sikrar at søknadar om økonomisk stønad vert handsama etter lov og forskrift.

Det var tre hovudområde som skulle undersøkjast i tilsynet. Områda kan og bli sett på som fasar i søknadsprosessen frå søknad om økonomisk stønad ligg føre til vedtak er fatta. Dei tre områda eller fasane er:

• handtering av henvendelser
• kartleggje og innhente relevante opplysningar
• foreta individuelle vurderingar og avgjerdsler

5. Funn

Avvik 1:

Sula kommune/Nav Sula viser ikkje at vedtak om økonomisk stønad er gjort ut frå ei konkret individuell vurdering

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• Forvaltningsloven § 25 (grunngjevinga sitt innhald)
• Forvaltningsloven §17 (forvaltningsorganet si utgreiing- og informasjonssplikt)
• Lov om sosial tjenester i NAV § 22, jf § 21 om utbetaling av stønad
• Lov om sosial tjenester i NAV § 42 (plikt til å rådføre seg med tenestemottakar)
• Lov om sosial tjenester i NAV § 43 (innhenting av opplysningar)
• Lov om sosial tjenester i NAV § 4 (krav til forsvarlegheit)
• Lov om sosial tjenester i NAV § 17 (opplysning, råd og rettleiing)
• Lov om sosial tjenester i NAV §§ 18 og 19
• Lov om sosial tjenester i NAV § 20 (om bruk av vilkår)
• Lov om sosial tjenester i NAV § 5 (om internkontroll)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga § 4
• Forvaltningsloven § 17, jf 41 (opplysning, råd og rettleiing)
• Forvaltningsloven § 11, jf forvaltningsloven §§ 2, 3 og 5 (rettleiingsplikt)
• Forvaltningslovforskrifta

Avviket byggjer på følgjande: 

• Under intervju og ved gjennomgang av dokumentasjon kom det fram at det vert nytta ein sats for naudhjelp, kr. 30 pr. døgn pr. person, utan at det går fram av vedtak at det er gjort ei konkret individuell vurdering av om dette er tilstrekkjeleg til å sikre eit forsvarleg livsopphald
  - Til dømes kom det fram ved gjennomgang av vedtak at søkjar har motteke stønad til livsopphald tilsvarande sats for naudhjelp 27 dagar i løpet av ein periode på 2 ½ månad utan at det kjem fram av vurderinga at søkjar er sikra eit forsvarleg livsopphald
• Ved gjennomgang av vedtak og under intervju kom det fram at kommunen ikkje har eit særleg fokus på barnefamiliar ved vurdering av økonomisk stønad
• Under intervju og ved gjennomgang av vedtak går det frem at søkjar blir oppfordra til å be om barnevernstiltak i staden for å søkje om økonomisk sosialhjelp
• Under intervju og ved gjennomgang av vedtak kjem det ikkje fram kva for individuelle vurderingar som ligg til grunn for utmåling av stønaden
• Ved gjennomgang av vedtak blir det opplyst at stønaden er individuelt vurdert, men det kjem ikkje fram av vedtaket kva for individuelle vurderingar vedtaket er bygd på
• Ved gjennomgang av vedtak kjem det fram at søknad er avslått etter § 18. Det framgår at søknaden er vurdert etter § 19 utan at det går fram kva som er vektlagt i den vurderinga – det framkommer ingen reell vurdering av søkjar sin situasjon
• Ved gjennomgang av vedtak kjem det fram at søknad vert vurdert etter Sula kommune sine normsatsar for utmåling av sosialhjelp utan at det går fram at nivået på stønaden er tilstrekkeleg til å sikre søkjar eit forsvarleg livsopphald. I vedtak kjem det fram at stønaden vert vurdert som ”passeleg”, utan at det er sagt noko om kva som ligg i det
• Ved gjennomgang av vedtak og under intervju kom det fram at kommunen nyttar eigen sats for heimebuande ungdom – halv sats av statens rettleiande norm for ein einsleg, utan at det er gjort ei individuell vurdering i kvart enkelt høve i om det er tilstrekkjeleg til eit forsvarleg livsopphald
• Begrepet inntil vert nytta ved utmåling av stønad
• Ved gjennomgang av vedtak og under intervju kom det fram at ein i enkelte høve unnlet å realitetsbehandle søknad dersom dokumentasjon ikkje er tilfredsstillande
• Ved gjennomgang av vedtak kom det fram at det vert stilt vilkår utan at konsekvensen av å bryte vilkåret går klart fram
• Ved gjennomgang av vedtak kjem det fram at det vert nytta ein del standardtekst. Til dømes ”all inntekt i perioden blir trekt frå” sjølv om det går fram av vedtaket at søkjar er utan inntekt og trygderettigheiter
• Ved gjennomgang av vedtak kom det fram at kommunen har gjennomført heimebesøk ved vurdering av søknad om nødhjelp. Av journalnotat kom det fram at søkjar manglar elementært innbo utan at det er klarlagt om søkjar vil søkje om stønad det han manglar
• Ved gjennomgang av dokumentasjon kjem det fram at stønad vert utbetalt direkte til kreditor utan at det kjem fram at det er etter avtale med søkjar eller etter ei konkret individuell vurdering
• Under intervju kom det frem at det vert nytta rekvisisjon på Bunnpris ved søknad om stønad til naudhjelp dersom det ikkje er mogleg å overføre pengar same dag, eller dersom søkjar ikkje har bankkonto

Kommentar:

Det er eit sentralt prinsipp ved behandling av søknadar om økonomisk sosialhjelp, at det skal gjerast konkrete, individuelle vurderingar. Slike vurderingar skal gjerast i høve til om det skal ytast stønad, ved eventuell utmåling av stønaden, ved avgjerd om stønadsform og ved stønadsutbetaling. Kommunen har både rett og plikt til å foreta ei individuell vurdering i kvar sak. Dei individuelle vurderingane skal gjerast innafor ramma av gjeldande lov- og forskriftsbestemmelsar.

Kravet om individuell vurdering får innverknad på søknadsbehandlinga før vurderingar og beslutningar blir teke. Kravet om individuell vurdering er mellom anna styrande for kva slags opplysningar som må ligge føre for at saka skal vere tilstrekkeleg opplyst.

Ved utmåling av stønadsbehovet er lova sin føresetnad om individuell behovsprøving, overordna både dei statlege rettleiande satsane som er gjeve, og eventuelle lokalt fastsette normer for utmåling av stønad. Kommunale normer og statlege rettleiande retningslinjer er berre rettleiande for utmåling av stønad.

I utgangspunktet skal økonomisk stønad utbetalst direkte til den som har søkt om hjelp. Utbetaling til kreditor kan i særlege tilfeller gjerast mot søkjar sitt ønske, dersom ein av særlege grunnar kan tru at søkjaren vil bruke hjelpa til andre føremål enn det den er innvilga til. Utbetaling til kreditor kan og gjerast dersom søkjaren sjølv ønskjer det. I begge tilfeller må det tydeleg og konkret gå fram av vedtaket kvifor utbetaling vert gjort til andre enn søkjaren.

Etter forvaltningsloven § 25 skal det komme fram av vedtaket kva faktiske forhold vedtaket bygger på. I saker som gjeld økonomisk sosialhjelp er søkjaren sin økonomiske situasjon vesentleg og som regel ein avgjerande faktaopplysning. Søkjaren må difor få bli kjent med kva faktiske forhold Nav har bygd sitt vedtak på.

Nav plikter å realitetshandsame alle sider ved ein søknad om økonomisk stønad etter lov om sosiale tenester i nav. Det inneber at Sula kommune/Nav Sula må gjennomføre ei grunngjeve vurdering av alle omsøkte forhold og opplysningar som er gjeve i ein søknad.

A name=_Toc301869192>6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Lovfesta plikt til å etablere eit styringssystem på området økonomisk sosialhjelp blei innført 1. januar 2010, jf. § 5 i lov om sosiale tjenester i Nav. Kommunen skal sjå til at verksemda er innretta slik at søknader om økonomisk stønad vert handsama i tråd med gjeldande lov og regelverk. Gjennom styringssystemet skal verksemda sikre at oppgåver og tenester vert utført i samsvar med lovkrava slik at det ikkje blir tilfeldig om regelverket blir etterlevd. Kva funksjonar styringssystemet i form av internkontroll skal ivareta, er nærare beskrive i forskrift om internkontroll for kommunen i Nav. Det er eit leiaransvar å etablere eit styringssystem, følgje med på den daglege drifta og sjå til at tiltak og tenester fungerer som føresett.

Under tilsynet kom det fram at Sula kommune ikkje har sikra seg godt nok til at dei kommunale tenestene ved Nav Sula er i samsvar med lov og forskrift. Dei observasjonar som ligg til grunn for dei avvik som er avdekt, viser at det ikkje er tilstrekkeleg fokus på internkontrollen for å sikre dei sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga i Sula kommune.

Som omtala under punkt 2, Omtale av verksemda – spesielle forhold, har Sula kommune som ledd i det kommunale sjølvstyre valt å oppretthalde Klientutvalget, der nærare bestemte saker skal leggast fram for politisk avgjer. Fylkesmannen har under tilsynet fått signal om at Klientutvalget sin delegasjon kan vere styrande for dei vedtak som blir truffet. Dette ved at sakshandsamarar forsøker å unngå å treffe vedtak som må opp i Klientuvalget på grunn av det meirarbeid dette medfører. Fylkesmannen ser med bekymring på dette da konsekvensen kan bli at Klientutvalget sin delegasjon blir ein standard sats og at det dermed ikkje blir gjor ei konkret, individuell vurdering i ei kvar sak.

7. Regelverk

Følgjande regelverk regulerte områda for tilsynet:

• Lov om sosiale tjenester i Nav
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker

8. Dokumentunderlag

• Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over da revisjonen blei førebudd:
• Verksemdplan 2011 – Nav Sula
• Kvalitetssystem for Nav Sula
• Kompetanseplan 01.03.2011 – 31.12.2011
• Årsmelding 2010 for Nav Sula
• Lokal samarbeidsavtale Sula kommune og Nav Møre og Romsdal
• Årsmelding HS 2009 – Nav
• Organisering/arbeidsdeling frå Kvalitetssystem for Nav Sula
• Administrativt delegasjonsregelment
• Vidaredelegasjon til Nav-leiar
• Fullmakter til å fatte vedtak om sosialhjelp
• Rutine: Berekning av minsteminimum i naudhjelpssaker som ikkje skal ha yting iht kommunal livsopphaldsnorm
• Skjema for Brukerundersøkelse personvern, taushetsplikt og sikkerhet
• Skjema for Samtykke i samband med innhenting av opplysningar
• Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:
• ”Berekning av minstenorm i naudhjelpssaker som ikkje skal ha yting iht. Kommunale livsopphaldsnorm”
• Samtykke i samband med innhenting av opplysningar
• Skjema: ”gi oss tilbakemelding på vår håndtering av personvern, taushetsplikt og sikkerhet!”

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Brev frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal der tilsynet blei varsla, 22.3.2010
• E-post frå rådmann i Sula kommune, Edvard Devold med informasjon om kontaktperson for tilsynet, 14.4.2011
• E-postar frå kontaktperson for tilsynet, leiar Nav Sula Ingunn Kalvatn med etterspurd dokumentasjon, 26.4.2011
• Brev frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal med program for tilsynet, 1.6.2011

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Frå tilsynsorganet deltok:

Gro-Malén Brønnestad, rådgjevar/jurist
Aase Årsbog Dyrset, revisjonsleiar/sosionom