Rapport frå tilsyn med sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga i Sykkylven kommune 2011

Samandrag

Denne rapporten gjer greie for dei avvik og merknader som blei påpeikte innanfor dei områda som blei reviderte.

Temaet for tilsynet var behandling av søknad om økonomisk stønad. Gjennom tilsynet blei det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktivitetar (internkontroll) sikrar at søkjar sin rett til økonomisk stønad vert ivareteke. For å undersøke dette blei det teke utgangspunkt i bestemmingane om økonomisk stønad i lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, i sakshandsamingskrav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift og i krav til internkontroll. Tilsynet skulle avklare om kommunen sikrar at søknadar om økonomisk stønad vert behandla etter lov og forskriftskrav. Det skulle særleg leggjast vekt på å undersøkje om kommunen sikrar at det vert gjort individuelle vurderingar.

Det var tre hovudområde som skulle undersøkjast i tilsynet. Områda kan og bli sett på som fasar i søknadsprosessen frå søknad om økonomisk stønad ligg føre til vedtak er fatta. Dei tre områda eller fasane er:

• handtering av henvendelser
• kartleggje og innhente relevante opplysningar
• foreta individuelle vurderingar og avgjerdsler

Under tilsynet blei det avdekka to avvik:

Avvik 1:

Sykkylven kommune/Nav Sykkylven har ikkje system som viser at vedtak om økonomisk stønad er gjort ut frå ei konkret, individuell og skjønnsmessig vurdering

Avvik 2:

Sykkylven kommune/Nav Sykkylven har ikkje eit system som sikrar at opplysningar underlagt teieplikt til ei kvar tid blir handtert i høve lov og forskrift

Dato: 4.5.2011

Aase Årsbog Dyrset
revisjonsleiar

Gro-Malén Brønnestad
revisor

 

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved Sykkylven kommune i perioden 21.12.2010 – 4.5.2011. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i dette året.

Fylkesmannen har fullmakt til å føre tilsyn med sosialtenesta i arbeids- og velferdsforvaltninga etter lov om sosiale tenester i Nav § 9.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innafor dei tema tilsynet omfattar
• tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir derfor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finner grunn til å påpeike betringspotensial

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Sykkylven ligg sentralt i hjartet av Sunnmørsalpane og har om lag 7.500 innbyggjarar.

Nav Sykkylven vart opna i oktober 2007. Nav Sykkylven vert leia av Navleiar og er organisert i team for mottak og team for oppfølging, både mottaksteam og oppfølgjingteam har eigen teamkoordinator. Dei kommunale tenestene som inngår i kontoret er økonomisk sosialhjelp, råd og rettleiing, mellombels bustad og kvalifiseringsprogrammet. I samband med utarbeiding av samarbeidsavtalen mellom kommunen og arbeids- og velferdsetaten vart det avtalt ei ressursoverføring på 3 årsverk frå kommunen til Nav kontoret.

 

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel blei sendt ut 21.12.2010. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Formøte blei halde 10.2.2011.

Opningsmøte blei halde 23.3.2011.

Intervjuer

7 personar blei intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Sluttmøte blei halde 24.3.2011.

 

4. Kva tilsynet omfatta

Temaet for tilsynet var handsaming av søknad om økonomisk stønad. Gjennom tilsynet vart det undersøkt om kommunen ved sine styringsaktivitetar (internkontroll) sikrar at søkjar sin rett til økonomisk stønad vert ivareteke. For å undersøkje dette vart det teke utgangspunkt i bestemmingane om økonomisk stønad i Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 18 og 19, i sakshandsamingskrav fastsett i eller i medhald av lov eller forskrift og i krav til internkontroll. Tilsynet skulle avklare om kommunen sikrar at søknadar om økonomisk stønad vert handsama etter lov og forskrift.

Det var tre hovudområde som skulle undersøkjast i tilsynet. Områda kan og bli sett på som fasar i søknadsprosessen frå søknad om økonomisk stønad ligg føre til vedtak er fatta. Dei tre områda eller fasane er:

• handtering av henvendelser
• kartleggje og innhente relevante opplysningar
• foreta individuelle vurderingar og avgjerdsler

5. Funn

Avvik 1:

Sykkylven kommune/Nav Sykkylven har ikkje system som viser at vedtak om økonomisk stønad er gjort ut frå ei konkret, individuell og skjønnsmessig vurdering

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• Forvaltningsloven § 25 (grunngjevinga sitt innhald)
• Forvaltningsloven § 18 (partane sin adgang til å gjere seg kjent med saka sine dokument)
• Forvaltningsloven §17 (forvaltningsorganet si utgreiing- og informasjonssplikt)
• Lov om sosial tjenester i Nav § 22, jf § 21 om utbetaling av stønad
• Lov om sosial tjenester i Nav § 42 (plikt til å rådføre seg med tenestemottakar)
• Lov om sosial tjenester i Nav § 43 (innhenting av opplysningar)
• Lov om sosial tjenester i Nav § 4 (krav til forsvarlegheit)
• Lov om sosial tjenester i Nav § 17 (opplysning, råd og rettleiing)
• Lov om sosial tjenester i Nav §§ 18 og 19
• Lov om sosial tjenester i Nav § 20 (om bruk av vilkår)
• Lov om sosial tjenester i Nav § 5 (om internkontroll)
• Forskrift om internkontroll for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltninga § 4
• Forvaltningsloven § 17, jf 41 (opplysning, råd og rettleiing)
• Forvaltningsloven § 11, jf forvaltningsloven §§ 2, 3 og 5 (rettleiingsplikt)
• Forvaltningslovforskrifta

Avviket byggjer på følgjande:

• Ved gjennomgang av vedtak går det fram at barn sin situasjon i familiar med marginal inntekt ofte ikkje blir synleggjort i samband med kartlegging og utgreiing som er gjort
• Ved gjennomgang av vedtak går det frem at søkjar blir oppfordra til å be om barneverntiltak framfor å søkje om økonomisk sosialhjelp
• Ved gjennomgang av vedtak framgår ikkje vurderinger knytta til barn sine behov for fritidsaktiviteter og andre særskilte utgifter knytt til barn
• Under dokumentgjennomgang kjem det fram at det vert gjeve avslag på økonomisk stønad utan at det er gjort ei konkret individuell vurdering av søkjar sin situasjon
• Ved gjennomgang av journal går det fram at søkjer har fått avslag på søknad om dekning av gjeld som knytter seg til utgifter til tannlege og lege. I vedtaket er det konkludert med at dekning av gjeld knytt til tannlege og lege ikkje er ei pliktmessig yting, og det er ikkje gjort ei individuell vurdering
• Ved gjennomgang av journal går det frem at ein einsleg forsørgjar som søkjer om stønad til etablering får avslag og blir bedt om å ta opp lån. Det går ikkje frem av vedtaket kva for konkrete individuelle vurderingar som ligg til grunn for avslaget, og det er utelukkande vist til søkjar sin økonomiske situasjon
• Ved gjennomgang av journal går det fram at ein søkjar får avslag på søknad om stønad til livsopphald. Som grunngjeving for avslaget blir det vist til at utbetalt eingongsstønad ved fødsel skal dekkje livsopphald i 3 månader med kr. 15.000 av totalt kr. 35.000. Det går ikkje fram av vedtaket om det er gjort vurderingar knytt til om utgifter til barnet samt øvrige utgifter i samband med fødselen er dekt
• Ved gjennomgang av journal og under intervju kjem det fram at søkjar må leggje fram kontoutskrift for dei 2-3 siste månader, og at føremålet med dette er å sjå korleis søkjar har disponert midlane sine. Søkjar får ikkje orientering om at opplysningar kan sladdast
• Under intervju kjem det frem at søknad om økonomisk stønad ikkje blir registrert av mottaket før all dokumentasjon som er etterspurt ligg føre
• Ved gjennomgang av journal går det frem at stønad blir utbetalt direkte til kreditor. Det går ikkje fram av vedtaket kva vurderingar som ligg til grunn for dette, og det går heller ikkje fram om det er i samråd med søkjar
• Ved gjennomgang av vedtak gikk det fram at stønad i hovudregel vert ubetalt ein gong pr. månad. I enkelte saker gikk det fram at økonomisk stønad blei utbetalt to gonger pr. månad utan at det gikk fram kva vurdering som låg til grunn for den avgjerdsla
• Gjennomgang av vedtak viser ei mangelfull framstilling av søkjar sin konkrete situasjon på søknadstidspunktet
• Av fleire journalar går det frem at brukarar utelukkande blir vurdert opp imot sin økonomiske situasjon. Sjølv om opplysningar i sakene viser at søkjar over tid ikkje er i stand til å følgje opp avtalar mv. framgår det ikkje vurderingar knytt til om brukaren har behov for sosialfagleg oppfølging på anna måte
• Ved gjennomgang av journal kjem det fram at søkjar i ei klage har opplyst å mangle elementært innbu, og at vedkomande over tid har motteke økonomisk stønad. Det går ikkje frem av saka om sosialtenesta har vurdert søkjar sin totale situasjon og søkjar sitt eventuelle behov for stønad til innbu
• Ved gjennomgang av journal går det ikkje frem vurderingar av kvifor søkjar vert innvilga økonomisk sosialhjelp under dei statleg rettleiande satsane for økonomisk stønad
• Ved gjennomgang av vedtak går det fram at Nav Sykkylven legg til grunn den tidligare økonomisk situasjon i staden for den faktiske økonomiske situasjon på søknadstidspunktet
• Under intervju kommer det frem at § 18 i lov om sosiale tenester blir oppfatta som ei rein utmålingsføresegn
• Ved gjennomgang av vedtak går det frem at barnetrygd blir rekna med i søkjar sine inntekter utan at søkjar sine utgifter til SFO og barnehage blir ført som utgift
• Under intervju kjem det fram at Sykkylven kommune/Nav Sykkylven nyttar standard sats på kr. 50 pr. døgn til naudhjelp, utan at det blir gjort ei konkret individuell vurdering av søkjar sin situasjon
• Ved gjennomgang av vedtak går det frem at det ved vilkårssetting ikkje blir vist til rettsleg grunnlag for vilkår, og det fremgår heller ikkje kva konsekvensen av å bryte vilkår kan bli. I fleire vedtak er det sett vilkår det kan stilles spørsmål ved om har nær samanheng med vedtaket
• Ved gjennomgang av vedtak går det frem at kommunen ikkje behandlar det som det er søkt om, og i staden vurderer noko som ikkje er nemnt i søknaden. Det går ikkje frem av saka at søknaden er heilt eller delvis trekt tilbake
• Gjennomgang av vedtak viser at det i stor grad blir nytta standardtekster i vedtaket, til dømes krav om refusjon i trygdeyting utan at det er aktuelt i den konkrete saka
• Ved gjennomgang av journal er journalnedteikningar utydelege, og det er uklart kven det er som har skreve dei. I tillegg er enkelte journalnotat dokumentert på ein lite betryggande måte (post-it lappar)
• Ved gjennomgang av vedtak er det i vedtak påsett post-it lapp med melding om at deler av den innvilga stønaden er stansa for vidare utbetaling. Journalen inneheld ikkje eit endringsvedtak til parten i saka
• Under intervju kjem det frem at tilsette ser behov for opplæring innafor området økonomisk sosialhjelp. Det kjem også frem at det ikkje er rutinar for opplæring ved nytilsettingar, og at det er opp til den enkelte tilsette å sette seg inn i regelverket
• Under intervju kjem det frem at det innafor området økonomisk stønad er lite rutinar. Rutinen om økonomisk sosialhjelp som tilsynsmyndigheita har fått seg førelagt, er i varierande grad kjent blant dei tilsette
• Under intervju kom det frem at Sykkylven kommune/Nav Sykkylven ikkje har system for avvikshandtering-/ registrering knytt til økonomisk stønad, men at slike system berre er etablert i forhold til statlege tenester
• Sykkylven kommune/Nav Sykkylven har ei mangelfull opplæringsplan på området for økonomisk sosialhjelp

Kommentar:

Det er eit sentralt prinsipp ved behandling av søknadar om økonomisk sosialhjelp, at det skal gjerast konkrete, individuelle vurderingar. Slike vurderingar skal gjerast i forhold til om det skal ytast stønad, ved eventuell utmåling av stønaden, ved avgjerd om stønadsform og ved stønadsutbetaling. Kommunen har både rett og plikt til å foreta ei individuell vurdering i kvar sak. Dei individuelle vurderingane skal gjerast innafor ramma av gjeldande lov- og forskriftsbestemmelser.

Kravet om individuell vurdering får innverknad på søknadsbehandlinga før vurderingar og beslutningar blir teke. Kravet om individuell vurdering er mellom anna styrande for kva slags opplysningar som må ligge føre for at saka skal vere tilstrekkeleg opplyst.

Ved utmåling av stønadsbeløpet er lova sin føresetnad om individuell behovsprøving, overordna både dei statlege rettleiande satsane som er gjeve, og eventuelle lokalt fastsette normer for utmåling av stønad. Kommunale normer og statleg rettleiande retningsliner er berre rettleiande for utmålinga av stønad.

I utgangspunktet skal økonomisk stønad utbetalast direkte til den som har søkt om hjelp. Utbetaling til kreditor kan i særlege tilfeller gjerast mot søkjar sitt ønske, dersom ein av særelege grunnar kan tru at søkjaren vil bruke hjelpa til andre føremål enn det den er innvilga til. Utbetaling til kreditor kan og gjerast dersom søkjaren sjølv ønskjer de. I begge tilfeller må det tydeleg og konkret gå fram av vedtaket kvifor utbetaling vert gjort til andre enn søkjaren.

Etter forvaltningsloven § 25 skal det komme fram av vedtaket kva faktiske forhold vedtaket bygger på. I saker som gjeld økonomisk sosialhjelp er søkjaren sin økonomiske situasjon vesentleg og som regel ein avgjerande del av faktaopplysningane. Søkjaren må difor få bli kjent med kva faktiske forhold Nav har bygd sitt vedtak på.

Nav plikter å realitetshandsame alle sider ved ein søknad om økonomisk stønad etter lov om sosiale tenester i Nav. Det inneber at Nav Sykkylven må gjennomføre ei grunngjeve vurdering av alle omsøkte forhold og opplysningar som er gjeve i ein søknad.

Avvik 2:

Sykkylven kommune/Nav Sykkylven har ikkje eit system som sikrar at opplysningar underlagt teieplikt til ei kvar tid blir handtert i høve til lov og forskrift

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• Lov om sosiale tjenester i Nav §§ 44 jfr. Forvaltningsloven § 13
• Lov om sosiale tjenester i Nav § 5

Avviket byggjer på følgjande:

• Under formøte og intervju ga tilsette uttrykk for at utforminga av Nav-lokala kan by på utfordringar knytt til ivaretaking av teieplikta
• Under formøte i Sykkylven kommune/Nav Sykkylven blei tilsynsmyndigheita kjent med personsensitive opplysningar ved å vere tilstede i mottaket
• Under intervju kom det fram at brukarar gir sensitive opplysningar om seg sjølv i publikumsmottaket
• Under intervju kom det fram at tilsette har ulik oppfatning av kva teieplikta omfattar
• Ved gjennomgang av vedtak går det fram at Nav Sykkylven har sendt e-post til straumleverandør med detaljerte opplysningar om ein brukar. Det er mellom anna gjeve opplysningar om vedkomande sine inntekter og utgifter, og kva vedkomande har krav på av ytingar frå Nav
• Ved gjennomgang av journal går det frem at stønad blir utbetalt direkte til kreditor. Det går ikkje fram av vedtaket kva vurderingar som ligg til grunn for det, og det går heller ikkje fram om det er i samråd med søkjar
• Mottakslokalet er utforma med korte avstandar mellom mottak av henvendelser, ventesone, kø området i ekspedisjonen og pc til nytte for publikum

Kommentar:

Teieplikt er plikt til å tie om personlige forhold og plikt til å hindre at uvedkommande får innsyn i slike forhold. Teieplikt inneber også ei plikt til å leggje til rette for at opplysningar som er underlagt teieplikt kan utvekslast på skjerma sted. Søkjar skal ikkje settast i ein situasjon som gjer at vedkommande føler at opplysningar som er underlagt teieplikt må opplysast når uvedkommande kan høyre. Teieplikt om personlege forhold er i hovudsak grunngjeve i to omsyn – omsynet til personleg integritet og omsynet til tillitsforholdet mellom brukaren og forvaltninga. Ei rekkje opplysningar som Nav-kontoret mottek er av ein slik art at brukaren ikkje ønskjer at dei skal bli kjent. For at forvaltninga av tenesta økonomisk stønad skal utførast forsvarleg, skal det innhentast tilstrekkelege opplysningar til å kunne avgjere ein søknad. Ofte er det nødvendig med opplysningar av personleg karakter, og det er difor viktig at forholda er lagt til rette for at brukaren kan sikrast at teieplikta vert overhalde. Dersom teieplikta ikkje vert overhalde kan tilliten svekkast, og resultatet kan bli at viktige opplysningar blir held tilbake. I verste fall kan det føre til at brukarar ikkje oppsøker tenesta.

 

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Lovfesta plikt til å etablere eit styringssystem på området økonomisk sosialhjelp blei innført 1. januar 2010, jf. § 5 i lov om sosiale tjenester i Nav. Kommunen skal sjå til at verksemda er innretta slik at søknader om økonomisk stønad vert handsama i tråd med gjeldande lov og regelverk. Gjennom styringssytemet skal verksemda sikre at oppgåver og tenester vert utført i samsvar med lovkrava slik at det ikkje blir tilfeldig om regelverket blir etterlevd. Kva funksjonar styringssystemet i form av internkontroll skal ivareta, er nærare beskrive i forskrift om internkontroll for kommunen i Nav. Det er eit leiaransvar å etablere eit styringssystem, følgje med på den daglege drifta og sjå til at tiltak og tenester fungerer som forutsett.

Under tilsynet kom det fram at Sykkylven kommune ikkje har sikra seg godt nok til at dei kommunale tenestene ved Nav Sykkylven er i samsvar med lov og forskrift. Dei observasjonar som ligg til grunn for dei avvik som er avdekt, viser at det ikkje er tilstrekkeleg fokus på internkontrollen for å sikre dei sosiale tenester i arbeids- og velferdsforvaltninga i Sykkylven kommune.

Avvika, og då særskilt avvik 1, gjer at tilsynet stiller spørsmål med om dei tilsette har god nok kunnskap og ferdigheit til å ivareta alle oppgåvene i sosialtenestelova i Nav. Tilsynet viser her til internkontrollforskrifta § 4 pkt. c.

Tilsynet kan heller ikkje sjå at leiinga i kommunen har eit system som jamleg skaffar seg oversikt over områder der det er fare for svikt eller mangel på oppfylling av krav i lova, og at slik kunnskap vert nytta til systematisk forbetringsarbeid, jfr. Internkontrollforskrifta § 4 e, f og g. Under tilsynet kom det og fram at kommunen ikkje har system for avviksregistrering og avvikshandtering.

Kommunale oppgåver er med på målekortet i Nav, men tilsynet kunne ikkje sjå at det i nødvendig grad fangar opp utfordringar knytt til kompetanse og kvalitet i verksemda.

 

7. Regelverk

Følgjande regelverk regulerte områda for tilsynet:

• Lov om sosiale tjenester i Nav
• Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som blei send over da revisjonen blei førebudd:

• Organisasjonskart Nav Sykkylven
• Lokal samarbeidsavtale mellom arbeids- og velferdsetaten i Møre og Romsdal og Sykkylven kommunen
• Rutine – økonomisk sosialhjelp
• Målekort Nav Sykkylven pr. desember 2010
• Reglement for videredelegering av mynde frå rådmannen i Sykkylven kommunen
• Oversikt over personell som har oppgåver relatert til økonomisk sosialhjelp
• Årsrapport for 2009 Nav Sykkylven
• Kompetanseplan Nav Sykkylven 2011

Dokumentasjon som blei gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Skjema for samtykkeerklæring ved behov for tverrfagleg samarbeid
• Søknadsskjema: Søknad om økonomisk stønad
• Skjema med opplysningar om teieplikt for tilsette

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Brev frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal der tilsynet blei varsla, 21.12.2010
• E-post frå Nav Sykkylven med informasjon om kontaktperson for tilsynet, 5.1.2011
• E-postar frå Sykkylven kommune v/Nav Sykkylven med etterspurd dokumentasjon, 31.1.2011
• Brev frå Fylkesmannen i Møre og Romsdal med program for tilsynet, 7.3.2011
• E-post frå revisjonsleiar for tilsynet til kontaktperson for tilsynet i Sykkylven kommune med endring i programmet

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir ei oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som blei intervjua.

Deltakarar ved tilsynet

Namn	Funksjon / stilling	Opningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Liv Berit Alme	Nav leiar	X	X	X	X
Eldrid Suorza	Kommunalsjef	X	X	X	X
Inghild Lyshol	Veiledar Nav	X	X	X	X
Bo Grebstad	Veiledar Nav		X
Jannicke Muldal	Veiledar Nav		X
Nora Elin Johansen	Veiledar Nav sosialkonsulent		X	X	X
Julianne Fauske	Veiledar Nav sosionom		X		X
Judith Damm	Veiledar mottak		X	X
Are E. Elden	Veiledar Nav		X	X	X
Hildebjørd Holmberg	Veiledar mottak		X	X	X

Frå tilsynsorganet deltok:

Sissel Tho, seniorrådgjevar/sosionom

Gro-Malén Brønnestad, rådgjevar/jurist

Aase Årsbog Dyrset, revisjonsleiar/sosionom

På formøte deltok følgjande frå tilsynsorganet:

Sissel Tho, seniorrådgjevar/sosionom

Aase Årsbog Dyrset, revisjonsleiar/sosionom