Rapport frå tilsyn med gjennomføring av undersøking og evaluering av hjelpetiltak ved Barneverntenesta i Molde, Midsund og Aukra 2012

Samandrag

Denne rapporten gjer greie for avvika som vart påpeikte innanfor dei reviderte områda.

Systemrevisjonen gjaldt den kommunale barneverntenesta sitt arbeid med undersøkingar og med evaluering av hjelpetiltak for heimebuande barn. Barns rett til medverknad står sentralt og er undertema for begge hovudtema. Medverknad vil i denne samanhengen seie barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg.

I tilsynet vart det undersøkt om kommunen sikrar

• at det vert gjennomført ei tilstrekkeleg undersøking
• at barnevernstenesta gjer ei forsvarleg vurdering før undersøkinga vert konkludert at det vert gjennomført ei tilstrekkeleg evaluering
• at barnevernstenesta gjer ei forsvarleg vurdering før evalueringa vert avslutta barns rett til medverknad

Det vart gitt to avvik:

1. Molde kommune har ikkje eit system som sikrar at barneverntenesta i Molde, Midsund og Aukra gjennomfører alle undersøkingane i tråd med regelverket.

2. Molde kommune har ikkje eit system som sikrar at barneverntenesta i Molde, Midsund og Aukra gjennomfører alle evalueringane av iverksette hjelpetiltak i tråd med regelverket.

Grunnlaget for å gi avvika er nærare omtala i kapittelS. Barneverntenesta har rutinar og strukturar for å ivareta sakene, men kapasiteten til dei som er til stades, gjer at nye saker ikkje vert undersøkt raskt nok og iverksette tiltak får ikkje den oppfølginga som barnevernlova krev. Dersom iverksette tiltak ikkje vert følgt opp og evaluert tilstrekkeleg, veit ein heller ikkje om tiltaka verkar etter intensjonen eller om behova for tiltak har endra seg slik at det er behov for andre tiltak eller om saka kan avsluttast.

Dato: 01.10.12

Berit Roll Elgsaas
revisjonsleiar

Einar Andersen
revisor

 

1. Innleiing

Rapporten er utarbeidd etter systemrevisjon ved Barnevemtenesta i Molde, Midsund og Aukra i perioden 01.03.12- 01.10.12. Revisjonen går inn som ein del av den planlagde tilsynsverksemda hos Fylkesmannen i dette året, og er del av eit landsomfattande tilsyn, gjennomført etter oppdrag frå Helsetilsynet.

Fylkesmannen har heimel til å føre tilsyn med bamevemsverksemda etter lov om barneverntenester § 2-3b.

Formålet med systemrevisjonen er å vurdere om verksemda tek hand om ulike krav i lovgivinga gjennom internkontrollen sin. Revisjonen omfatta å undersøkje om:

• kva tiltak verksemda har for å avdekkje, rette opp og førebyggje brot på lovgivinga innanfor de tema tilsynet omfattar
• tiltaka blir følgde opp i praksis og om nødvendig korrigerte
• tiltaka er gode nok for å sikre at lovgivinga blir følgd

Ein systemrevisjon blir gjennomført ved å granske dokument, ved intervju og andre undersøkingar.

Rapporten handlar om avvik og merknader som er avdekte under revisjonen og gir deifor inga fullstendig tilstandsvurdering av det arbeidet verksemda har gjort innanfor dei områda som tilsynet omfatta.

• Avvik dreier seg om at krav som er gitt i eller i tråd med lov eller forskrift, ikkje er oppfylte
• Merknad er forhold som ikkje er i strid med krav som er fastsette i eller i tråd med lov eller forskrift, men der tilsynsorganet finn grunn til å peike på betringspotensial

2. Omtale av verksemda - spesielle forhold

Barneverntenesta i Molde, Midsund og Aukra er ei interkommunal barnevernteneste med Molde som vertskommune. Midsund vart del av tenesta i 2009 mens Aukra kom med i 2011. Kommuneleiinga opplyste at det vert arbeidd med å få med fleire kommunar i samarbeidet.

Barneverntenesta er administrativt ein del av eininga Barne- og familietjenesten- saman med m.a. PPT og helsestasjonsverksemda. Virksomhetsleder for barnevernet er tillagt mynde som arnevernsleiar etter barnevernlova § 2-1. Kommunen planlegg å skilje ut barneverntenesta som eiga eining.

Barneverntenesta er delt inn i tre team: mottak/undersøking, hjelpetiltak og barn under omsorg. I tillegg er U9K (tiltak for ungdom), ein familieterapeut og ei forebyggende stilling knytta til barnevernet. Kvart av teama har ein fagleiar til å ivareta ansvaret for det løpande saksarbeidet innanfor sitt område.

Det vart opplyst at tenesta har hatt stort sjukefråvær og stor turnover blant dei tilsette. Vidare at tenesta har vore underbemanna i forhold til samanliknbare kommuner. Barnevernsleiar meinte dette no var i ferd med å snu, ved styrking av tenesta og nedgang i sjukefråværet den siste tida.

Fylkesmannen har hatt tilsyn med barnevernsverksemda i Molde i 2008 og 20 l O på grunn av stor andel med fristbrot i undersøkingssakene. Tilsynet i 2008 vart avslutta da kommunen skulle iverksette tiltak i form av omstrukturering av arbeidsoppgåvene og auka personellressursar til tenesta. Det viste seg at tiltaka berre hadde midlertidig effekt - og det vart derfor opna nytt tilsyn i 2010. Dette vart avslutta i mai 2011 da ein ville avvente effekten av styrkinga som vart gitt i 2011.

Fylkesmannen varsla tilsyn med barneverntenesta i Aukra i 2004, som del av eit landsomfattande tilsyn initiert av BLD. På grunn av uforutsett fråvær på tilsynsdagen, var det ikkje mogleg i gjennomføre tilsynet. Også i 2010 var det tilsyn med barneverntenesta i Aukra, da med utgangspunkt i stor andel fristbrot i undersøkingssakene og at desse vart forklart med manglande kapasitet i tenesta. Kommunen laga følgjande plan med tiltak for å betre situasjonen: gjennomgang og oppdatering av rutinar, innleie forhandlingar om å bli med i interkommunal barnevernteneste med Molde, samt styrking av personalsituasjonen. Tilsynet vart avslutta i juni 2011.

3. Gjennomføring

Systemrevisjonen omfatta følgjande aktivitetar:

Revisjonsvarsel vart sendt ut 01.03.12. Oversikt over dokument som verksemda har sendt over i samband med tilsynet, er gitt i kapitlet Dokumentunderlag.

Opningsmøte vart halde 08.05.12.

Intervju:

9 personar vart intervjua.

Oversikt over dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket, er gitt i kapitlet okumentunderlag.

Sluttmøte vart halde 15.05.12.

4. Kva tilsynet omfatta

Det er to hovudtema for dette tilsynet:

Den kommunale barneverntenesta sitt arbeid med undersøkingar, jf. barnevernslova § 4-3 evaluering av hjelpetiltak for heimebuande barn, jf. barnevernslova § 4-5.

Barns rett til medverknad står sentralt og er undertema for begge hovudtema. Medverknad vil i denne samanhengen seie barnets rett til å bli informert, og til å uttale seg.

I tilsynet vart det undersøkt om kommunen sikrar:

• at det vert gjennomført ei tilstrekkeleg undersøking
• at barnevernstenesta gjer ei forsvarleg vurdering før undersøkinga vert konkludert at det vert gjennomført ei tilstrekkeleg evaluering
• at barnevernstenesta gjer ei forsvarleg vurdering før evalueringa vert avslutta barns rett til medverknad

5. Funn

Avvik 1:

Molde kommune har ikkje eit system som sikrar at barneverntenesta i Molde, Midsund og

Aukra gjennomfører alle undersøkingane i tråd med regelverket.

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• Barnevernlova
• Forvaltningslova
• Forskrift om internkontroll

Avviket byggjer på følgjande:

• Av kommunens halvårsrapportering til BLD går det fram at:
• o Molde avslutta 173 undersøkingar i 2011, av desse var det fristbrot i 83 av sakene (dvs i 48 prosent). I 2010 var det fristbrot i 72 av 135 avslutta undersøkingar (dvs i 53 prosent av sakene). Sjølv om det har vore ein viss nedgang i andelen fristbrot, er det framleis uakseptabelt mange fristbrot.
• o Midsund avslutta 3 undersøkingar i 2010 (fristbrot i 2 av desse) og 2 saker i 2011.
• o Aukra avslutta 5 undersøkingar i 2011 og det var fristbrot i 2 av desse. I 2010 art det avslutta 18 saker, med fristbrot i 7 (39 prosent).
• Av saksmappene går det fram at barneverntenesta i stor grad dokumenterer andre instansar sine synspunkt og vurderingar av barnets/familiens situasjon. Dei barnevernsfaglege vurderingane får mindre plass. I intervju stadfestar dei tilsette at dei kan bli betre når det gjeld å bli eksplisitte i dei barnevernsfaglege vurderingane i sakene.
• Overgangane frå meldingsgjennomgang til igangsetting av undersøking og frå avslutning av undersøking til iverksetting av tiltak er særleg sårbare område når det gjeld undersøkingsfasen:
• o Tilsette opplyste at innkomne meldingar blir gjennomgått og konkludert i meldingsmøte (kvar måndag). Saker som skal undersøkast, kan bli liggjande i fleire veker før undersøkinga startar, fordi saksbehandlarane ikkje har kapasitet. Barneverntenesta har eit mål om at kvar saksbehandlar skal vere hovudsaksbehandlar for maksimalt 10 undersøkingssaker samtidig. Nye saker må derfor vente til ein av saksbehandlarane har ledig kapasitet. Tilsette opplyste at alvoret i meldinga vert vurdert når det skal avgjørast kva saker som skal prioriterast.
• o Av dei totalt 12 undersøkingssakene som tilsynet gjennomgikk, var det 6 veker eller meir frå meldinga kom til undersøkinga starta i 8 av sakene.
• o Når sakene er ferdig undersøkt, har ikkje tiltaksteamet alltid kapasitet til å overta saka. Da kan det hende at saka må følgjast vidare av saksbehandlar i undersøkingsteamet eller at ho vert sett på fagleiar/på vent.
• Tilsette opplyste at det ikkje er laga ein oversikt av moglege tiltak som kan iverksettast, til tross for at dette er etterspurt.

Kommentar:

Barnevernlova har reglar om tidsbruken i sakene (i § 6-9). Når barneverntenesta får ei melding, skal tenesta innan ei veke gjennomgå denne og avgjere om forholda skal undersøkjast eller ikkje. For dei sakene som skal undersøkjast, har barneverntenesta ein frist på tre månader (+ ei veke) frå meldinga kom til undersøkinga skal vere ferdig. Ei undersøking

er ferdig når barneverntenesta har fatta vedtak om tiltak, eventuelt har sendt begjæring om tiltak til fylkesnemnda, eller har beslutta å leggje bort saka. I særlege tilfelle kan fristen utvidast til seks månader. Utvida frist kan vere aktuelt i saker der det er behov for særleg omfattande og tidkrevjande undersøkingar. Dette må vurderast individuelt og konkret. Desse reglane er gitt for at barn skal få avklart situasjonen sin raskt og at nødvendige tiltak skal setjast i verk for å avhjelpe ein vanskeleg situasjon, jf. formålsparagrafen, § 1-1. Lovgivar har understreka alvoret i dette med å gi fylkesmannen høve til å ileggje kommunen mulkt ved mange og/eller lange fristbrot.

Sjølv om alvoret i meldinga avgjer om saka skal prioriterast i undersøkingskøa, kan saker bli liggjande i fleire veker før undersøkinga startar. I 8 av dei 12 undersøkingssakene som vart lagt fram for tilsynet, var det gått 6 veker eller meir frå meldinga kom til undersøkinga starta. Sidan det er ein frist på tre månader for å gjennomføre ei undersøking i barnevernet, inneber dette at tida barnevernet har for å undersøkje forholda er halvert før ein har begynt. Den store andelen med fristbrot viser at dette i mange tilfelle blir for kort tid til å gjere undersøkinga innan tidsrammene som barnevernslova set.

Avvik 2:

Molde kommune har ikkje eit system som sikrar at barneverntenesta i Molde, Midsund og Aukra gjennomfører alle evalueringane av iverksette hjelpetiltak i tråd med regelverket.

Avvik frå følgjande krav frå styresmaktene:

• Barnevernlova
• Forvaltningslova
• Forskrift om internkontroll

Avviket byggjer på følgjande:

• På grunn av kapasitetsproblem i tiltaksgruppa kan det skje at vedtekne tiltak ikkje blir iverksett.
• Tilsette opplyste at tiltaksplanane ofte blir vage i målformuleringane, og at dei derfor ikkje blir eit hensiktsmessig styringsverktøy.
• Tilsette opplyste at tiltaket råd og rettleiing ofte var meir eit uttrykk for barneverntenesta sitt ønslqe om oppfølging, meir enn kva dei faktisk klarte å gjennomføre. Nokre gonger kan det hende at den einaste kontakten saksbehandlaren har med familien, er i forbindelse med evalueringa to gonger i året. Når situasjonen i slike saker skal evaluerast, blir det derfor i stor grad sitat av kva partane og andre instansar skriv og meiner; det blir i liten grad barneverntenesta sine egne vurderingar.
• Dokumenta i saksmappene som gjaldt evaluering av hjelpetiltak, viste iall hovudsak kva andre (partane, tiltakspersonar o.l.) meinte om tiltaka og situasjonen. Dei barnevernsfaglege vurderingane var mangelfulle eller mangla heilt. Barneverntenesta sine vurderingar av situasjonen, korleis tiltaka har fungert og om det er behov for andre tiltak, jf barnevernlova§ 4-5, var ikkje dokumentert (skriftleggjort) i dei sakene som vart gjennomgått.

Kommentar:

I arbeidet med undersøkinga og evaluering av hjelpetiltak må det leggjast til grunn at dei tilsette i barneverntenesta sørgjer for nødvendig dokumentasjon av arbeidet sitt. Forvaltningslova gjeld med dei særreglane som er fastsett i barnevernlova, jf bvl § 6-1 første ledd. Etter forvaltningslova § 11 d skal munnlege opplysningar som er viktige for saka nedteiknast eller protokollerast. Vidare forutset §§ 17 og 18 (at partane skal kunne gjøre seg kjent med opplysningar og dokumenter i saka) indirekte at opplysningar er skriftleggjorte. Det hører med til god forvaltningsskikk å sørgje for tilstrekkeleg journalføring og arkivering slik at tenesta kan gjere greie for kva som er gjort i saka. Det går ikkje fram av lova kva som skal nedteiknast, dette må vurderast konkret i kvar sak. Det er imidlertid viktig at barneverntenesta har skriftleggjort det som kan ha betyding for vidare utgreiing og tiltak og som bidrar til at partane kan ivareta sine rettar i saken. I brev av 6. juli 1993 med overskrifta "Journalføring" frå BFD, understreka departementet kor viktig det er å oppbevare opplysningar for ettertida, både med tanke på at det kan kome nye meldingar i saka, og av omsyn til den personen saka gjeld og eventuelt seinare erstatningssaker.

Tilsynsorganet har elles merka seg:

Det vart stadfesta gjennom intervju med både saksbehandlarar og leiarar at saksbehandlar har kontakt med barnet som undersøkinga gjeld. Omfanget og type kontakt varierer med barnets alder og mognad, men saksbehandlar skal minst sjå og observere barnet. Dersom kontakten med barnet ikkje er teke med i oppsummeringsrapporten etter undersøkinga, vert dette etterspurd av fagleiar.

6. Vurdering av styringssystemet i verksemda

Barneverntenesta er inndelt i tre team/grupper med kvar sin fagleiar som har ansvar for å følgje opp saker innan sitt område. Det er utarbeidd rutinar for korleis undersøkingar og oppfølging/evaluering av tiltak skal gjennomførast. Disse er laga på ulike tidspunkt, men er ikkje daterte og det derfor vanskelig å seie om alle gjeld eller om dei er gjennomgått og eventuelt korrigert. Det er planar om at rutinane skalleggjast inn i Rettesnora (system for hele kommunen).

Det er ein omfattande møtestruktur i tenesta for å styre saksarbeidet og sikre oversikt over kor sakene står til ei kvar tid:

Meldingsmøte (kvar måndag) for gjennomgang av innkomne meldingar, samt å avgjere om forholda skal undersøkjast eller ikkje.

Undersøkingsgruppa har møte på tysdagar for fordeling av nye saker og gjennom gang av aktive saker. Det er i utgangspunktet saksbehandlar som tek initiativ til kva saker som skal drøftast, men fagleiar tek ut lister med oversikt over kor sakene står kvar veke og etterspør framdrift når fristen nærmar seg/er broten.

Tiltaksgruppa har sine møter på onsdagar. Også her er det fordeling av nye saker og gjennomgang av aktive saker.

Fagleiarmøter mellom barnevernsleiar og fagleiarane ein gong i veka.

I tillegg vert det gitt individuell rettleiing til saksbehandlarane ein gong i månaden. Bamevernsleiar har jamlege møte med einingsleiar og kommunalsjef.

Bameverntenesta har som mål om at kvar saksbehandlar skal vere hovudsaksbehandlar for maksimalt l O undersøkingssaker eller 20 hjelpetiltakssaker samtidig. Det er alltid to saksbehandlarar i undersøkingssakene, mens det i tiltakssakene blir vurdert om det er behov for to saksbehandlarar i den enkelte saken. Dersom ingen av saksbehandlarane har kapasitet til nye saker, blir sakene sett på fagleiarane/på vent. Under tilsynet kom det fram at det ikkje er faste rutinar for å overføre/omprioritere saker dersom nokon går ut i lengre fråvær, enten dette er planlagt (permisjonar) eller ikkje (sjukmeldingar). I saker som har to saksbehandlarar, overtar suppleanten dersom hovudsaksbehandlar vert borte. Det vert ikkje gjort nokon samla vurdering av alle sakene for å prioritere kva saker som skal følgjast opp.

Sjølv om alvoret i meldinga avgjer om saka skal prioriterast i undersøkingskøa, kan saker bli liggjande i fleire veker før undersøkinga startar. I 8 av dei 12 undersøkingssakene som vart lagt fram for tilsynet, var det gått 6 veker eller meir frå meldinga kom til undersøkinga starta. Sidan det er ein frist på tre månader for å gjennomføre ei undersøking i barnevernet, inneber dette at tida barnevernet har for å undersøkje forholda er halvert før ein har begynt. Den store andelen med fristbrot viser at dette i mange tilfelle blir for kort tid til å gjere undersøkinga innan tidsrammene som bamevernslova set.

Også når det gjeld tiltakssaker gjer kapasiteten til saksbehandlarane at ikkje får gjort alle oppgåvene som barnevernslova krev. Særleg gjeld dette oppfølging og evaluering av hjelpetiltaka. Vidare kan det skje at vedtekne tiltak ikkje vert sett i verk eller at tiltak ikkje vert avslutta når behovet ikkje lenger er til stades.

Dette viser at det som var meint å vere gode ordningar for å ivareta sakene, ikkje fungerer heilt slik i praksis. Omfattande møtestruktur kan sikre oversikt og framdrift, men kan også beslagleggje mykje tid. Ei øvre grense for kor mange saker den enkelte skal ha ansvar for kan sikre at det vert arbeidd grundig (nok) i sakene, men kan også medføre at nye undersøkingssaker ikkje vert starta opp eller at tiltakssaker ikkje vert følgt opp og eventuelt avslutta om behovet skulle ha endra seg.

Kommunen sitt avvikssystem vert nytta i forhold som gjeld vold, truslar og anna knytt til arbeidsmiljøet. Avvikssystemet vert ikkje brukt om forhold knytt til tenesteutøvinga i barnevernet, t.d. når undersøkingar eller oppfølging av hjelpetiltak ikkje vert gjort slik lova krev. Forhold som gjeld tenesteutøvinga og forslag til forbetringar blir tatt opp munnleg i møter og/eller med næraste leiar.

Det er starta arbeid med ein kompetanseplan for barnevernet, med kartlegging av tilsette sin kompetanse og ønskjer om vidareutdanning o.l. Foreløpig er det ikkje gjort noko analyse av barnevernet sine behov for kompetanse knytt til utfordringar og større planar i kommunane.

Barneverntenesta har strukturar for styring som ikkje fullt ut er tekne i bruk. Med klårare styring og prioritering er det mogleg å få utnytta ressursane annleis slik at tenesta kan få gjort (meir av) dei lovpålagte oppgåvene sine.

7. Regelverk

• FNs barnekonvensjon
• Barnevernloven
• Forvaltningsloven
• Forskrift om internkontroll

8. Dokumentunderlag

Dokumentasjon frå verksemda knytt til den daglege drifta og andre viktige forhold som vart send over da revisjonen vart førebudd:

• Organisasjonskart for Barne- og familietjenesten
• Oversikt over ansatte med oppgaver knyttet til tilsynstema
• Delegering av myndighet i bvt
• Stillingsbeskrivelser for ansatte i bvt
• Rutiner for undersøkelser
• Prosedyre for vedtak
• Årsrapporter for 2010 og 2011
• Utvalgt statistikk for 2010 og 2011
• Kompetansekartlegging/opplæringsplan
• 10 saker med undersøking
• 10 saker med evaluering

Dokumentasjon som vart gjennomgått under revisjonsbesøket:

• Rutiner for gjennomføring av evaluering av hjelpetiltak
• 2 undersøkelsessaker fra 2012

Korrespondanse mellom verksemda og Fylkesmannen:

• Diverse e-post med program og nærare om den praktiske gjennomføringa av tilsynet

9. Deltakarar ved tilsynet

Tabellen under gir oversikt over deltakarane på opningsmøte og sluttmøte, og over kva personar som vart intervjua.

Deltakere ved tilsynet

Namn<	Funksjon / stilling	Opningsmøte	Intervju	Sluttmøte
Magne Orten	Kommunalsjef	X	X	X
Henning Fosse	Einingsleiar Barn/familie			X
Tone H. Silseth	Barnevemsleiar	X	X	X
Gunn Risan Nakken	Fagleiar tiltak	X	X	X
Liv Aasen	Fagleiar melding/undersøking	X	X	X
Edle A. Holsæter	Barnevemskurator	X	X	X
Gro Anita Walle	Barnevemskurator	X	X	X
Gry A. Lange	Barnevemskurator			X
Kari R. Betten	Barnevemskurator			X
Ragnhild J. Hesthol	Bamevemskurator	X	X	X
Stein Dahl Indbjør	Barnevemskurator	X	X	X
Torben Skretting	Bamevemskurator	X	X	X

Frå tilsynsorganet deltok:
Liv Torild Karlsvik (8.-9.5.2012), Einar Andersen og Berit Roll Elgsaas